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1、a5f7b90b8437c5bdfe7e52789bb77869.pdf在世界政治经济全球化发展，全面步入世界舞台的背景下，我国正处于社会转型、体制转轨的特殊历史时期。由于诱发违法犯罪的消极因素大量存在，而新的社会机制的形成和防控能力的提高还需要一个过程，因此，犯罪和治安问题在一定时间内必然会增多。为应对挑战，仅仅借助和依靠公安机关的力量是无法完成的。这时，一个崭新的名词 “辅警”跃人了中国警务改革者的眼帘。在我国并没有严格法律制度意义上的辅警制度，但一直存在着的治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等的辅助警力却与之有着同等的地位，发挥着同样的作用。由于这些辅助警力存在的分散性和混乱性
2、，使之队伍建设显得远远滞后，不够规范，大大阻碍了这部分警力资源作用的发挥，因此，改良我国现有的辅助警力，对建立和完善我国辅助警力的制度具有重大意义。一、我国建立辅警制度的现实意义我国每年的经济总量以8%左右的速度增长，表明我国正处在经济高速增长期。特别是我国加入WTO以后，城市化进程速度随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，我国的犯罪率必将维持在上升势头，警力资源匮乏就会凸显出来。因此，改良我国现有的辅警制度，是解决目前警力匮乏的一剂良方。（一）缓解警力不足，提高警力资源的利用效能中国约13多亿人口，而中国警察的数量只有200万，我国的警力与总人口之比为1.3。然而，当今许多国家
3、警察所占人口的比例已经远远超过了我国。例如，法国为3.5，意大利为2.9，美、日为2.8，可见，我国警力资源严重匮乏。加上公安机关向社会公布“有求必应、有难必帮”的承诺后，公众对警察的期望值达到了“万能”的程度，致使公安机关职能的外延不断扩展。然而，以目前的专业警力去承担全面的社会求助、提供全方位服务的任务存在很大困难，光是接处“110”报警中最多的民事纠纷等非警务工作已经让警力疲于奔命，更何况一定程度上影响和削弱了有限警力对突发事件和真正意义上“匪警求助”的接处力度和速度。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，一方面，可以
4、缓解警力的不足，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，辅警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，从而缓解一线警力不足，提高了警力资源的效能。（二）节约行政成本，有利于社会资源的分配 在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私
5、有化运动”正是这一理论的产物。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名辅警，则需支付的薪酬相对低廉，有的辅警(如志愿警察)甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用。很显然，政府通过合同雇用辅助警察比招募正式在编警察，可以节省更多的行政成本。(三) 密切警民关系，调动群众治安积极性在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高。在经济转型期，由于人们价值观的变化和辅警机制自身的问题，公众参
6、与社会治安防范的热情降低，公安机关调控群防群治队伍的能力有所下降。并且近代西方的主动提前警务模式，使警察神秘感增强，与公众距离日益扩大。而辅助警察的加入，则为公众打开了了解警察，了解警务工作的大门。辅警作为普通公众和兼职警察的双重身份使之成为群众了解警务工作的桥梁。来自民间的辅助警察，不仅可以向警察传递群众的呼声，同时，也会为警察揭去神秘的面纱。通过工作，他们可以更多地了解警察工作的特殊性、艰苦性和复杂性，明晰各项警政政策便民立国的真实意图，掌握警务工作的一般流程。这样，他们在回到普通公众角色后，不仅自身更为自律，同时，也会自然地向身边的群众进行宣传，而这要比来自警察官方的报道更为群众所接受和
7、信服。二、我国辅助警力存在的问题分析改革开放以前，由于在维护社会治安和稳定方面有了“内保机构”和“治保会”等群众路线的成功经验，在公安机关警力紧张的情况下，公安机关开始吸收群众力量加入到维护治安的队伍，组建了群防群治力量，这支群众防范力量被称为治安联防队；改革开放以后，各种形式的辅警在我国逐渐发展起来，尤其是保安队伍的不断壮大。例如2009年辽宁省共有保安16万人，今年底则可达到19万人。而在2006年末，这个数字还仅仅是5万。3年多来，每年以数万人的规模激增。随着保安队伍的迅速壮大，这支“辅警大军”在协助维护社会治安，服务经济社会发展，满足公众安全需求方面的作用日益显现。目前，我国各地使用的
8、辅警已经从最早的治安联防员，发展出治安员、保安队伍、单位保卫组织、社区治保会、交通协管员、协警、巡防员、文职雇员等各种称谓的辅警。在我国，合情合理而不合法的辅助警力大量存在，各地公安机关为缓解警力不足而大量雇佣辅助警力，据估算，在我国一名警察配备辅助警力的比例最低达到了14，有些地方甚至高达111，单是公安机关自己招聘的治安联防人员就有36万多人，而权威人士认为数字远不止这些。如此众多的辅助警力的存在，主要原因是由于许多地方现有警力严重不足，当地公安机关不得不依靠聘用辅助警力来协助维持治安秩序，打击违法犯罪行为。应该肯定的是，辅助警力对维护社会治安起到了非常积极的作用。但问题也很多，在一些地方
9、，辅助警力违法乱纪、侵犯群众利益现象严重，甚至到了令人触目惊心的程度。这也成为取消辅助警力中的治安联防队伍的主要原因之一。辅助警力在现实中存在的问题有社会、自身等方面的原因，更主要的是体制、管理等方面的原因。（一）辅助警力与公安机关角色错位辅助警力顾名思义是辅助警察开展相关工作，因此从法律上讲，辅助警力是不具备执法权、侦查权等警察权。他们只有在发现犯罪时，协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关的这一普通公民享有的权利。但在现实生活中，情况却远非如此，辅助警力一旦与警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，经常出入于公安机关，自身便产生角色错位。于是，辅助警力的非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为接踵而来。而
10、普通群众并不清楚他们享有什么权力，经常是敢怒不敢言，从而导致辅助警力出师无名，名不正而言不顺，使辅助警力队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。 这些不仅不利于辅助警力队伍的发展壮大，而且直接影响到社会治安防范效能的发挥。 另一方面，公安民警是社会防范的主力军，必须担当起专门职责，但是目前存在一种淡化职责的不良倾向，个别民警甚至把本职工作全部放手到辅助警力人员身上，并且忽视对辅助警力的指导。这些现象的出现给我们敲响了警钟，如果不及时改变这种状况，公安工作的专业性、专职性将逐渐弱化，严重的会影响到公安队伍的整体形象。（二）体制机制与现实状况不适应我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，是我
11、国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但在社会主义市场经济的今天公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，主要原因有两点：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后，机制不活。我国传统的辅助警力队伍由政府组建、业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位。这种体制存在的弊端是：第一
12、，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，成员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，成员合法权益难以保证。（三）辅助警力在使用中存在误区目前有多种形式的辅助警力，但对这些辅助警力在使用中并没有人尽其能，充其量只能以巡逻和站岗的方式震慑犯罪，主动应对犯罪的能力相对较弱。硬件上，辅助警力人员配备的通讯工具量不足，导致信息沟通较慢，甚至出现无法沟通的现象。一旦有案情发生，这些薄弱环节和漏洞无形之中不仅给犯罪分子提供了可乘之机，同时也给公安机关管理带来了难度；软件上，公安机关对辅助警力的部署上缺少主动性，如我们通过对辅助警力中的巡逻力量部署分析可以发现，由于没有统筹考虑到白天发案与夜间发
13、案的转化和流动性，将力量过于集中白天，或过于集中夜间，这种“亡羊补牢”的做法，往往只能是被动挨打。（四）部分人员素质偏低，严重影响公安机关形象 改革开放以后，随着辅警队伍的不断壮大，公安机关在招募过程中不可避免的使得一些素质低下、动机不纯的人员乘机混入队伍当中，导致辅警队伍良莠不齐，鱼目混珠，更有甚者，一些违法犯罪人员充当了治安员，利用职务之便谋私利，目无法纪，徇私舞弊，耍弄特权，欺压群众。例如河南郑州市公安局蜜蜂张派出所的治安员王怀义等人，竟多次以“公安”名义将卖淫嫖娼人员、准卖淫嫖娼人员甚至根本不是卖淫嫖娼的人员带至派出所敲诈勒索其钱物，王怀义还残忍地奸杀了多名女青年。该事件引起了公安部的
14、高度重视，因此，2004年9月3日，公安部发出通知，要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。这足以见到此类事件的严重损害和影响性。不过由于各种原因的制约，治安员并没有从公安机关彻底清除出去，这也表明了治安员的存在有一定的现实意义。但是像王怀义这种偏离辅助警力行为目标的做法，不仅严重影响了公安机关的形象，还削弱了队伍的战斗力。 （五）公安机关缺乏对辅助警力管理的危机意识 凭传统的组建模式以及联防队员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不
15、愿将素质较好的人员选派到联防队。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的人员最终成了联防队员。主观上，辅助警力都是从社会直接招聘的，他们文化素质一般在初中毕业程度，缺乏职责意识和组织纪律观念，法律意识淡薄；客观上，辅助警力工资和福利待遇不高，法律地位不明确，没有执法权，而职业风险非常大，影响着他们主观能动性的发挥。这些主客观因素造成了这支队伍总体素质的局限性，并直接影响着辅助警力队伍在社会治安防范工作中辅助作用的发挥。而公安机关对他们的培训教育很有限，加之管理机制多而杂，管理标准经常性变化，很容易导致辅助警力伍管理的不确定性。长此以往，辅助警力队伍松散、辅助警力人员工作效率低等问题都会暴露
16、出来，对社会治安管理工作的协助效用随之降低。 （六）经费难以保证，人员待遇低 我国很多辅警组织的出资方与使用方是分离的。如联防队成员基本上来自于困难企业或本身就是下岗职工，生活待遇普遍较低，而公安机关对于一些有突出贡献的队员，也只能从经费中支出一部分作为奖励，不可能拿出大量资金予以补贴、为他们购买保险等。因工资待遇较低，导致雇佣人员从两个方面寻找补偿。一是“体内损失体外补”，有的利用职务之便到外面捞油水，甚至敲诈勒索。二是“经济损失政治补”，有的把在公安机关办事当作提高自己身份地位的资本，为家族、亲属撑腰、当后台，以势压人。 三、我国辅助警力的制度建立与完善 综观现阶段我国辅警发展的混沌状态，我们不难发现，目前，我国辅警的来源较随意、辅警素质不高、公安机关对辅警队伍的管理不规范、辅警职责不清晰、辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。针对我国现存的辅助警力存在着诸多
