《试析农业税取消后农村水利投入机制的构建.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《试析农业税取消后农村水利投入机制的构建.doc（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、试析农业税取消后农村水利投入机制的构建 何春红沈波 以江苏省南通市为例农村水利是整个水利事业的重要组成部分，是农业和农村经济社会发展的命脉。加强农村水利建设，是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的重要条件，是改善农村生态环境、促进农村经济社会发展的重要保障，也是增加农民收入、改善农民生活环境的重要措施。进入新世纪以来，党中央实行让农民休养生息的政策，采取取消农业税等多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工，农村水利投入面临一个下降的趋势。为此，如何保证农村税费改革后农村水利建设资金的投入就是一个显得及为重要的课题。本文试图通过在对江苏省南通市农村水利投入面临的现状及采取的
2、相关措施进行分析的基础上，提出若干对策，以期对这一问题的研究有所借鉴。南通市位于长江下游北岸，东临黄海，北面、西面分别与盐城和泰州市接壤，南与上海隔江相望。全市总面积8001平方公里，以通扬运河、如泰运河为界，南、北分属长江和淮河两个流域。全市现有耕地面积712.61万亩，总人口773.79万人，其中农业人口533.17万，人均占有耕地0.89亩。全市辖6县（市）、3区，131个乡镇。乡村实有劳动力353.96万人，其中农业劳动力128.68万人，农村居民人均纯收入4929元。属长江三角洲冲积平原，雨量充沛，土壤肥沃，农业生产的自然条件较好。据统计，19492005年水利总投入达35.5亿元，
3、共完成土方52.43亿立方米，新建配套建筑物38.5万座；开挖疏浚一级河12条，二级河111条，三级河1277条；修筑江海洲堤511.76公里，新建里下河圩堤750.52公里，兴建通江通海水闸221座；发展机电排灌动力35万千瓦；发展有效灌溉面积514.62万亩。初步建成了能引能排、能调能控的独立水系，保证和促进了全市农业及国民经济的持续发展。一、 农业税取消后南通市农村水利投入的现状根据农村税费改革政策，江苏省2005年全部取消农业税，主要用于农村水利建设的“两工”政策也由“一事一议筹劳”所代替。从长远看，农村税费改革无疑对减轻农民负担、促进农村经济发展将产生积极的作用。但在短期内，也相应给
4、以农民投入为主的农村水利建设带来影响。1、农村水利投入出现下降农村税费改革之前，南通市农村水利投入80%以上投入来源为农村“两工”（劳动积累工和义务工），其中以资金代劳“两工”统筹款一般为每个农村劳动力5个工日，每个工日以10元计,全市以360万农村劳动力计，可筹集资金18000万元左右。按规定应全部用于农村水利建设，但一般最多只有50%。还有就是农村劳动力出工，利用冬春空闲时间，兴修水利，一般每年平均大约1800多万个工日，折资可达1.5亿多元。各级政府财政资金一般仅占资金投入的15%不到，年投入不到两千万元。这样在税费改革前每年用于水利投入的资金在2亿多元左右。税费改革后,农村水利投入总量
5、从2001年至2004年总的呈现下降的趋势，2004年下降到1.951亿元,其中主要影响因素“两工”政策(“两工”政策2001年为20工日,2002年为15个工日,2003年为10工日,2004年改为“一事一议筹劳”为8个工日),在今年中央一号文件的作用下,农村水利投入力度有了进一步的加大,2005年的农村水利投入达到2.665亿元。具体数据详见附表(南通市“十五”农村水利建设投入情况分解表)。2、农村水利建设欠账较多南通市现有河道17.8万条，根据流域规划及控制区域大小划分为5级。这些河道与38.5万座各种类型建筑物构成平原河网，成为蓄水水库，排水通道、提水水源、调水渠道和控水枢纽。经过多年
6、的努力，全市农村水利建设虽然取得了初步成效，但对照农村水利现代化的要求来看，还存在基础设施薄弱，建设标准不高的问题。突出表现在：一是区域性治理滞后，一些高低水系控制工程、圩区排涝工程还不能适应经济社会发展的需要；二是面上农田排水工程配套率低，排涝标准严重偏低，普遍只有35年一遇；三是面上农田基础设施建设不平衡，南面三县滞后于北面三县；四是工程老化失修严重，效益衰减，更新改造任务繁重。据最近测查，全市一至四级河道淤积土方达1.4亿立方米，占河网有效库容的30%左右。由于农村河道污染、淤积严重，造成河网调蓄能力减弱，灌排标准下降；水体自净能力变差，水环境恶化，水质性缺水已经越来越成为农村经济发展的
7、障碍。今年的初夏，我市不少地区连续干旱少雨，沟河缺水，无水浇灌农田，直接影响了水田耕作,出现了水乡缺水。这一切充分说明了农村水利存在的不足。在水土保持方面，虽然通过长期的艰苦努力，我市高沙土区的面貌已经有了很大改观，“龟背驼”已基本得到平整，但是沟河坡面水土流失依然是沙土、高沙土区水环境整治的一个突出问题，水土流失依然严峻，防治任务依然艰巨。3、农村水利投入力度还须加大2004年12月，江苏省人民政府出台了关于加强农村水利建设的意见，意见规划了江苏农村水利建设的基本蓝图。到2010年，全省旱涝保收农田占基本农田的80%以上，农田灌溉保证率达到75%以上，灌溉水利用系数达到0.55；县级主要河道
8、水质基本达到水功能区标准；水土流失面积80%以上得到治理，小城镇防洪标准达到10至20年一遇。据统计，南通市700多万亩耕地中，旱涝保收面积仅占60%，排涝标准小于110毫米的有74万多亩，抗旱标准小于30天的有100多亩，降渍标准小于1.0米的有80万亩。大面积的耕地排涝、抗旱、降渍标准偏低，成为农业乃至农村经济社会可持续发展的一大制约因素。南通相应的远景规划是：小城镇防洪标准达到50年一遇，面上农田排涝标准为20年一遇暴雨不成灾；农田灌溉用水保证率达到95%（主要指灌溉水源保证率），灌溉水利用系数达到0.6以上；控制地下水位在地面以下11.5米；田间主要配套建筑物100%配齐；水土流失面积
9、90%以上得到治理；基本实现农田林网化，沟、河、堤坡面植被化。可见，南通农村水利建设的任务还很艰巨，为了全面提高农业综合生产能力，在维持原有投入的基础上还需要增加大量的投入。经过测算，为了实现上述目标，南通市在“十一”期间需投入15.7705亿元，年均3.15多亿元。二、创新投入机制，多渠道增加对农村水利的投入农村税费改革后，特别是农业税及农村“两工”政策取消后，以及进一步提高农业综合生产能力的需要，按照现有的投入格局，农村水利资金投入面临较大的缺口。因此如何形成一种新的机制来保障农村水利建设就显得极为紧迫。结合南通经济社会发展的现状及有关实践经验，我们得出的基本思路是必须通过创新投入机制，走
10、逐步加大政府投入、依法组织农民投劳投资和市场化筹资相结合的多渠道增加农村水利建设投入的新路子。1、农村水利的准公共性，决定了政府应逐步加大投入，成为农村水利建设投资主体一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度上提供有较大的弹性。从目前政府的实际运行来看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供，则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农村水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还将加剧
11、。 农村水利的准公共性决定了政府应是投资主体之一。在2004年十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出“两个趋向”的论断，提出我国当前在统筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村方面已经初具条件。 为此，作为我国经济发达地区的江苏，随着经济社会的发展，逐步提高各级政府在农村水利建设中的投入也就显得相当必要，在现实经济生活中自农村税费改革以来也呈现出这一趋势（如下图及表）。1997-2005年各级财政对南通市农村水利建设投入年份 省 市 县 乡镇 1997 年 450.30 150.00 / / 1998 年 566.04 170.00 / / 1999 年 377.70 193.03 / / 2000
12、 年 379.00 210.00 / / 2001 年 672 128 720 1120.61 2002 年 825 251 1313 1221 2003 年 1075.1 468.6 1956 1875.1 2004 年 1316.37 640.06 3200 2565.3 2005 年 2010 1541 5400 2940.4 因此，随着农村税费改革的全面推进，“两工”政策的取消，各级政府必须加大农村水利建设的财政投入。农村水利的大部分功能是公益性的，特别是对一些全社会普遍受益的骨干河道疏浚工程、主要防洪排涝设施建设、跨乡跨县水资源调度工程、水环境保护工程等，必须由政府负责，财政出资建设
13、。2004年12月，江苏省人民政府出台的关于加强农村水利建设的意见规定：增加各级财政性资金对农村水利建设的投入。省级财政增加农村水利建设的投入，主要对重点农村水利工程进行补助，重点向苏北地区和革命老区倾斜。市、县财政应坚持从本级财力中安排2%-4%用于水利建设的规定，增加对农村水利建设的投入。从政策要求上来看，江苏省各级财政对今年的水利投入将会有一个较大幅度的增长。政府财政投入正在成为农村水利建设的主体，经过测算，政府财政投入在南通市将占到农村水利投入的比率，按最低标准执行将达到32%，按最高标准将达到50%。南通市2005年各级政府财政投入占全年农村水利投入比率达到44.61%。（“十五”期
14、间各类投入的占南通市农村水利投入比重表如下）“十五”期间各类投入占南通市农村水利投入的比重表 总投入 农民投入 投入占比 政府投入 投入占比 其它 投入占比 2001 24897.27 22046.66 88.55% 2640.61 10.61% 210 0.84% 2002 21621.04 17588.04 81.35% 3610 16.70% 423 1.96% 2003 22324.75 16291.95 72.98% 5374.8 24.08% 658 2.95% 2004 19507.63 10498.9 53.82% 7721.73 39.58% 1287 6.60% 2005 26654.65 14223.25 53.36% 11891.4 44.61% 540 2.03% 合计 .34 80648.8 70.13% 31238.54 27.16% 3118 2.71% 对于政府对农村水利建设的投入，今年在中央一号文献的精神作用及由于近几年水利建设的不足显现出来问题（在去年入秋及今年初夏的连续干旱少水的情况下，由于农村水利设施存在的不足在一些地区出现了较严重的水乡缺水的现象），在南通市其相应的投入有较大的提高。现在问题的关键是如何保持这一良好的发展趋势，不断加大各级财政对
