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1、装订线六安市广播电视大学 行政诉讼证明标准研究引 言在当今社会，随着行政权范围的不断扩张，行政主体和行政相对人之间的行政纠纷的数量和复杂程度都在不断地增加。行政诉讼便成了解决行政纠纷最主要的途径。因此，行政诉讼制度的完善对社会的稳定有重要的影响。就行政诉讼制度而言，行政证据制度是它的核心；就行政证据制度而言，行政诉讼证明标准是它的核心。我国现行行政诉讼证明标准是要求案件事实清楚，证据确实、充分，即客观真实证明标准。然而，随着行政案件的复杂化，我国行政诉讼证明标准显得过于单一。这不仅不利于行政案件的审理而且这种证明标准要求过高，并不适合所有的行政案件。况且，这种证明标准只是相关学者从相关法律规范
2、中概括出来的，立法上对此并没有做出明确的规定。这给法官滥用自由裁量权打开了方便之门。基于此，我们有必要对国外行政诉讼证明标准进行认真分析，再结合我国行政诉讼证明标准的现状，借鉴国外成功的经验来对我国行政诉讼证明标准进行完善。一、行政诉讼证明标准概述证据制度是诉讼制度的核心,而证明标准又是证据制度的核心。证明标准不仅对当事人举证具有指导意义,也是法官据以确信案件事实得以证明的标准,因此具有重要的理论和实践意义。对于什么是证明标准，可谓是一个仁者见仁、智者见智的问题，古今中外的学者对此有不同的看法。简而言之，证明标准是法律规定的证明主体运用证据证明待证事实所要达到的程度要求。 卞建林主编：证据法学
3、，中国政法大学出版社2007年版，第281页。但是，对证明标准内涵的界定不是一个孤立的问题，它与法律真实、自由心证和举证责任密切相连，后者构成了前者的合理外延。案件事实的证明应达到何种程度，自由心证在证明过程中如何运用以及证明标准与证明责任之间的关系，才是讨论证明标准内涵的核心问题。（一）证明标准与有关概念的比较1、证明标准与法律真实目前，我国三大诉讼采取统一的证明标准即案件事实清楚，证据确实、充分，这又称客观真实证明标准。尽管诉讼认识过程具有复杂性,查明案件的客观真相也有相当的难度,但裁判事实是能够正确反映客观实际这点也是毋庸置疑的。但是，承认裁判者的认识能够达到客观真实,并不意味着客观真实
4、就能够作为裁判的证明标准。裁判者对案件事实的认识只能借助于证据手段进行，在诉讼视野中，没有证据就没有事实，有什么样的证据就有什么样的事实。以客观真实作为诉讼证明标准，实际则是对裁判者提出了勉为其难的要求。因此，我国应放弃客观真实证明标准，建立以盖然性为尺度的法律真实证明标准。所谓的法律真实是指诉讼中认定的案件事实符合实体法和程序法的有关规定,应当达到从法律的角度可以认为是真实的程度。 熊俊：“法律真实”之分析，载北京教育学院学报2008年第4期。 2、证明标准与自由心证自由心证是目前世界各国所普遍采取的一种证据制度，其含义为一切证据证明力的大小以及证据的取舍和运用，法律不预先做出规定，均由法官
5、根据自己的良心、理性自由判断，并根据其形成的内心确信认定案件事实的一种证据制度。 卞建林主编：证据法学，中国政法大学出版社2007年版，第2526页。证明标准约束法官自由心证的过程，可以解释为法官在证据认知基础上，将自己做出的心证结果与证明标准进行比对、衡量，达到了证明标准才可以根据此心证作出判决，这一比对的过程是一个法律适用的过程。达到这一程度，便可使受证据支持的事实获得法律意义，成为法院依法判决的基础。因此，从心证的形成过程来看，法官内心确信的形成，既是自由心证过程的终结，也是证明标准的达到。这个过程仿若“跳高”，跃起的总高度可形象比喻为“确信”的程度，而证明标准就如同“横杆”，只要跳高者
6、跃过横杆，就表明证明达到要求。但事实上，跃过的高度完全有可能超越横杆的高度。也就是说，内心确信的达到程度很可能会超越于证明标准的尺度。证明标准构成了对自由心证的一种内在限制，缺失证明标准，自由心证毫无操作性可言，心证结果也将毫无意义。因此，法官的自由心证必须受到证明标准的制约。 3、证明标准与举证责任证明标准与举证责任之间也存在特殊联系。举证责任具有双重涵义，即行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。其中，行为意义上的举证责任是指“对待证事实应当提供证据加以证明的责任”，结果意义上的举证责任是指“在事实不能得以证明或者处于真伪不明状态时，主张该事实的当事人所承担的不利诉讼后果”。 张卫平：
7、证明责任概念解析，载郑州大学学报2000年第6期。根据举证责任的双重涵义，对应作用于证明标准的功能也是双重的。从行为意义而言，举证责任的分配是适用证明标准的前提。举证责任的分配决定由何方提供证据，而证明标准则是提出证据的质、量要求。从结果意义而言，举证责任的设计与败诉风险有关。当证据在质和量上都无法达到证明标准所要求的程度时，法官无法形成最终的内心确信，案件事实处于真伪不明的状态，法院便可以根据举证责任制度作出判决。证明责任回答的是谁负责提供证据，而证明标准回答的是负责提供证据的人需要提供的证据的质和量。证明案件事实达不到证明标准要求的尺度，证明责任的承担者就要承担举证不利的后果。由此可见，是
8、否适用结果意义上的举证责任制度，取决于证据能否达到证明标准的要求。（二）证明标准的内涵综上所述，从证明标准与法律真实、自由心证和证明责任的关系入手，可以对证明标准的内涵作如下理解：（1）证明标准是法官据以确信案件事实得到证明的标准，对案件事实的证明程度是达到法律真实而非客观真实；（2）证明标准是法官对案件待证事实是否形成内心确信的尺度，是建立在自由心证基础上的法定标准；（3）证明标准既是衡量当事人是否切实履行举证责任的标准，也是判断举证责任的分配规则何时介入证明程序的标准。（三）行政诉讼证明标准的含义通过以上对证明标准内涵的分析，我们可以将行政诉讼证明标准界定为，依据行政诉讼法的规定，行政诉讼
9、当事人履行举证责任，在证据的质和量上所应达到的法定要求；是法官运用证据查明行政案件事实，对行政诉讼当事人证明的案件事实形成内心确信所要达到的程度要求。高家伟博士认为“它具体包括证据所应达到的质和量两个方面的要求”。 高家伟著：行政诉讼证据的理论与实践，工商出版社1998年版，第167168页。具体来说就是:从当事人的角度而言,证明标准是指负有举证责任的当事人对相关案件事实所应达到的证明程度,或者说其举出的证据足以让法官作出对其有利判断的程度；从法官的角度而言,证明标准是指法官对证据进行衡量、判断,从而得出对案件事实的认定结论所应依据的标准和尺度。其基本要求有两个：法定性和最低性。法定性指事实认
10、定须受证明标准的规范,不符合证明标准要求的裁判无效。最低性指事实认定以证明标准规定的证明状态为底线,保证最低限度的司法正义。（四）行政诉讼证明标准与民事、刑事诉讼证明标准的区别 行政诉讼同刑事诉讼、民事诉讼构成了我国三大诉讼体系,由于它们各自调整的范围不同,所以各种诉讼的证明标准也有所不同。具体表现为:刑事诉讼采用的证明标准一般认为是排除合理怀疑的证明标准,这是司法证明程序中要求最高的一种证明标准。民事诉讼采用的证明标准一般认为是优势证明标准。所谓优势证明标准,是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人所提供的证据认定案件事实的证明标准。行政诉讼在证明标准的适用上与前二种诉讼存在着明显的不同,行政
11、诉讼是解决行政主体与作为行政相对人的公民、法人和其他组织之间发生的行政争议,审查行政机关作出的具体行政行为是否合法,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。案件审查因与刑事诉讼、民事诉讼的目的不同,所以采用证明标准上也就有所不同。（五）研究行政诉讼证明标准的意义由于行政诉讼对于维护公民的合法权益、防止行政权力的滥用、监督行政机关依法行政具有重要作用，因此研究行政诉讼证明标准具有重要意义：1、行政诉讼证明标准的完善对于司法审查制度的贯彻执行有着重要的意义行政诉讼区别于刑事、民事诉讼的特征之一就在于它具有司法审查性。在行政诉讼程序开始之前，具体行政行为的程序就已发生并完
12、结，行政实体法上的权利义务已由行政机关做出了处理并具有了一定的法律效力。行政诉讼是审判机关对行政主体所做出的具体行政行为的司法审查。虽然，在行政诉讼中，司法审查标准与被告做出具体行政行为所采用的证明标准系同一证明标准，人民法院在审理时只是以自己对被告的证明活动是否达到证明标准的判断来印证和审查被告自己的判断，但前者无疑更具有决定性的意义。因此，审查机关采取什么样的证明标准直接决定着审查的强度，决定着某种具体行政行为的合法性能否得到确认。在具体行政程序中证明标准缺位的情况下，完善的行政诉讼证明标准对于我国司法审查制度的贯彻执行更是具有非凡的意义。2、确立恰当的行政诉讼证明标准有利于在行政执法效率
13、的保障和行政相对人合法权益的维护之间寻找最佳的结合点行政诉讼比较典型地反映了公民个人权益与国家行政权力之间的冲突，其目的在于监督和维护国家行政权的合法运行与保护公民、法人或其他组织合法权益的统一。如果在行政诉讼中确立不恰当的证明标准，那么就会降低行政执法的效率、使行政相对人的合法权益得不到切实的维护。3、增强行政执法人员的依法行政意识行政行为终究是要由行政执法人员以行政主体的名义做出，人的因素在行政执法活动中是一个非常关键的因素。法律规定的再完善，终究也是要通过人去执行；法律对人的控制规定的再细致，也难以真正高效地控制违法行政，即使能够，那也是一种高成本的途径，并且很难达到最佳的效果。因而，有
14、学者指出，法律不是万能的，不仅法律是控制行政的有效手段，道德也是制约行政的有效手段，道德的制约往往通过规范的形式来约束人的不道德行为。行政道德规范主要在于约束行政公务人员的不良行为，以期实现行政权有序、高效运转之目的，它与行政法律规范具有相同之目的和效用。因此，法律控制和道德约束必须相结合，而且从某种意义上说，道德自律对于行政人员的依法行政比法律强制更为有效。体现在治理违法行政上，我们应当充分重视和发挥行政道德对行政人员的约束作用，通过增强行政执法人员的依法行政意识，使行政人员自觉、主动地避免违法行政。二、我国行政诉讼证明标准的现状中国传统的诉讼模式是以追求客观真实为目的的。我国行政诉讼法虽没
15、有对证明标准做出直接规定,但从相关法律条文中,清楚地体现了有关证明标准的原则规定。行政诉讼法第四条规定:人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。第五十四条规定:人民法院审理行政案件,根据不同情况,分别做出以下判决: 1、具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持；2、具体行政行为有下列情形之一的,判决撤消或者部分撤消,并可以判决被告重新做出具体行政行为:主要证据不足的。第61条规定:人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理: 1、原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉, 维持原判；2、原判决认定事实清楚,但适用法律、法规错误的,依法改判；3、原判决认定事实不清、证据不足,或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的,裁定撤消原判,发回原审人民法院重审,也可以查清事实后改判。由此可见,我国现行行政诉讼法规定的证明标准是案件事实清楚,证据确凿、充分,通常称之为客观真实。“证据的确实、充分，既是对证据质的要求，也是对证据量的要求，具体体现在：一是据以定案的证据均已查证属实。二是案件事实均有必要的证据予以证明。三是证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除。四是得出的结论是惟一的，排除了其他的可能性。这四点必须同时具备，才能认
