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1、税 务 人 员 基 本 法 律 素 养一、法律素养的含义 法律素养是指一个人认识和运用法律的能力，一个人的法律素养如何，是通过其掌握、运用法律知识的技能及其法律意识表现出来的。它包含三层含义： 一是指法律知识，即知道法律相关的规定。法律知识主要由两部分组成，一是现行法律条文中关于法律规则的知识；二是法律学问中关于原理的知识，即所谓的法理知识。我们所常常提及的一般意义上的学法、懂法，就是要求既熟知一些基本的法律条文，同时又掌握一定的普遍适用的法律原理，这是法律素养的客观方面。 二是指法律意识。它是社会意识的一种形式，是人们的法律观点和法律情感的总和，其内容包括对法的本质、作用的看法，对现行法律的
2、要求和态度，对法律的评价和解释，对自己权利和义务的认识，对某种行为是否合法的评价，关于法律现象的知识以及法制观念等。法律意识不是自发形成的，它是人们在社会生活中学习和自觉培养的结果，也是法律文化传统潜移默化的影响的结果，它是法律素养的主观方面。三是指法律信仰，即个人内心对于法律应当被全社会尊为至上行为规则的确信，这是对法律认识的最高级阶段。由此可见，法律素养的形成非一朝一夕，学会用法律思维方式处理问题和开展工作也不可能一蹴而就。税务人员基本法律素养即税务人员需要具备的基本的认识和使用法律的能力。这要求税务人员从法律知识的储备出发，进而认识、理解和运用，将法律思维贯穿于工作始终，将依法行政落到实
3、处。法律既要成为税务人员的行动指南，更要成为税务人员心中恪守的准则。2、 税务人员法律素养欠缺的表现 税务人员中具备法律专业背景的人员数量不多，由于缺乏系统的法律学习，大多数税务人员对于法律的认识往往浮于表面，对法律的理解限于法律条文的字面意思，而对于法律的基本原则、逻辑推理过程以及税法与其他部门法的衔接等，都不甚清楚，认识和使用法律的能力较为欠缺，主要表现在： 税收法律思维模式还没有形成。税务人员大都坚持“以组织收入为中心”的工作理念，把税收的职能作用直接理解为税务机关的职责，税务机关的执法特性认识较为浅显，税务行政执法的结果是为国家组织税收收入，这一道理认识不充分。因此，在处理税收事务时，
4、也就不能“法”字当头，不能把合法性当作工作的出发点。 税收考核的法治意识重视程度不够。税务机关对税务人员评价、考核体系还没有彻底转变到“法治导向型”上来，该查不查、当管不管、以补代罚、以罚代刑等随意处置或放弃税务行政执法权力的现象，尚未得到有效的遏止，应有的责任追究也不够，都不利于引导税务人员树立法治意识。 重实体轻程序现象较为普遍。对法律程序的重要意义认识不足，轻视、忽视甚至厌烦依法行政程序，认为程序影响执法效率是人为制造的“麻烦”。有的甚至感情用事，凭关系征税，凭“权威”、凭“能耐”、凭“义气”办税等。 执法过程中重治人，轻治己。少数税务人员头脑中没有真正确立“征纳双方在法律上平等”的概念
5、， “官本位”意识严重，习惯于高高在上、随意执法，对法律上的约束感到不适应，对依法治税不积极；有的人认为法律是治民的工具，一味强调治“纳税人”，忽视了治“权”，很少讲执法者也应依法征税，甚至有的把执法权变为自己为所欲为的工具。3、 提高税务人员基本法律素养的意义 依法治税的内在要求依法治税是指依照税收法律来管理税收，达到依法征税、依法纳税和依法管税。随着我国法治化进程的加快和市场经济的发展，治税指导思想必然会由组织收入中心论转向依法治税核心论。税务人员的素质与能力是实现依法治税的保障。依法治税的全面实现，依赖于一支高素质的税务执法队伍。无论何时何事，管理与服务，都离不开税务人员的工作能力。因此
6、，强化税务执法人员的培训，增强税务人员依法行政的能力，提高政治业务素质，是实践中不可忽视的一个重要问题。 防范税收执法风险税收执法风险来自于两类因素，一是主观故意，主要表现在一些税务人员依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公，执法腐败，以权谋私，这类风险“险”在阴处，是相对好控制的；一类是非主观行为，是税务人员在不知不觉中出现的，容易受到忽视，往往是出了问题自己根本就不知道，是相对不好控制的。我们要重点关注税务部门自身因素而引发的执法风险。主要表现在： 一是税收执法人员业务不熟，违反法定程序。部分税务执法人员不思进取，得过且过，不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验执法而造成执法
7、错误；二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，能够引用高阶位的法律法规却引用低阶位的规章、规范性文件，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给司法机关追究留以口实；三是侥幸心理导致风险。许多税务人员明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加纠正，以为以前都没事，别人都没事，自己也不会有事。最典型的就是在进行纳税检查或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往等；四是税务人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票，虚假抵扣税款、出口退税，得了好处不移送达到刑事
8、标准的稽查案件等。税收执法风险可能引起的法律后果，对于税务人员来说，根据行为的情节严重情况，对应承担执法过错责任、行政责任和刑事责任。 执法过错责任是指税务执法人员在执行职务过程中，因故意或过失，导致税收执法行为应当承担的责任。行政处理包括：批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格。行政责任是指税务机关或税务执法人员在事发过程中，执法过错行为较轻，尚未触及刑法而根据国家有关规定应给与税务机关、税务机关相关领导和相关执法人员一定的党政纪行政处分或经济处罚。其中税务机关承担的行政责任风险主要是行政赔偿责任和撤销违法决定等；税务人员承担的行政责任具体可分为以下二种类型：（1）承担
9、经济处罚。（2）承担党政纪行政处分。如给与党政纪处分或给与警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。刑事责任是指在税收执法过程中，由于税务人员的执法行为触犯了刑事法律而应承担刑事责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事法律责任的执法行为主要有滥用职权、玩忽职守、索贿受贿、徇私舞弊等四类具体行为。其中，刑法规定的只能由税务人员构成的职务犯罪有两个罪名，即刑法第404条徇私舞弊不征、少征税款罪和第405条徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪，这两种违法行为的定罪额度标准低（10万元以上的税款损失即达到立案条件），在日常税务征管中稍有疏忽便极易达到这个税款额度，形成不征、少征和税款流失的
10、法律客观后果。此外，上述四大类违法行为按照刑法的量刑规定，税务人员可能承担的还有徇私舞弊不移交刑事案件罪、滥用职权玩忽职守罪、非法搜查罪、非法侵入住宅罪、贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等罪名。 四、税务人员需要了解的几个基本法律问题 法律知识储备需要通过日积月累，日常工作中对法律知识的运用往往集中在某些具体法律条文上，对于法律条文间的逻辑结构、基本法律原则的适用和理解、实体法与程序法的区别、自由裁量权的行使等基本法律问题较少关注，也认为实际工作中用不到。其实不然，基本法律问题的理解是形成法律意识，提高法律素养的敲门砖，理解了基本法律问题，才能更好地理解和认识法律条文的真正内涵，才能在日常工作中严格
11、按照法律要求开展执法活动。 理解和运用法律条文、法律规则和法律原则1. 法律规则的逻辑结构法律规则是指具有一定结构形式，并以规定权利义务和相应法律后果为内容的行为规范。法律规则的逻辑结构为：假定条件+行为模式=法律后果假定条件，是指一个法律规则中关于该法律规则适用情况的部分，包括法在什么地方、什么情况下、对什么人适用。行为模式，是指一个法律规则中规定人们具体行为的部分，是法律规则的核心部分。行为模式可以分为三种： 可为模式（权利行为模式），指在什么假定条件下，人们“可以如何行为”的模式。 应为模式（义务行为模式），指在什么假定条件下，人们“应当或必须如何行为”的模式。 勿为模式（义务行为模式）
12、，指在什么假定条件下，人们“禁止或不得如何行为”的模式。法律后果，是指法律规则中行为人的行为符合或不符合行为模式的要求时，行为人在法律上所得到的评价或应承担的后果。法律后果分为合法后果和违法后果两种。比如刑法第397条规定：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役。“国家机关工作人员”是假定条件，“滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”是行为模式，并且是勿为模式，“处3年以下有期徒刑或者拘役”是法律后果，并且是违法后果。 2. 法律规则和法律条文的关系 规范性条文和非规范性条文法律条文就是规范性法律文
13、件的具体条款，分为规范性条文和非规范性条文。规范性条文是直接表述法律规范（法律规则和法律原则）的条文。非规范性条文是指不直接规定法律规范，而规定某些法律技术内容（如专门法律术语的界定、公布机关和时间、法律生效日期等）的条文，不能独立存在，总是附属于规范性法律条文。 法律规则和法律条文 一个完整的法律规则由数个法律条文来表述。 法律规则的内容分别由不同规范性法律文件的法律条文来表述。 一个条文表述不同法律规则或其要素。 法律条文仅规定法律规则的某个要素或若干要素。法律规则在形式上可以省略三要素，但在逻辑上缺一不可，所以很多情况下一个法律条文仅规定法律规则某个要素或若干要素。【注意】法律条文和法律
14、规则之间不是一一对应的关系。3. 法律原则法律原则是法的构成要素之一，为法律规则提供基础性的、指导性的价值准则或规范。法律原则与法律规则的区别 法律规则 法律原则内容一般由假定条件、行为模式、法律后果三部分构成，其内容明确而又具体，法律规则着眼于主体行为及各种条件的共性，目的是防止或削弱法律适用上的“自由裁量”法律原则着眼点不仅限于行为及条件的共性，而且关注他们的个别性，其要求比较笼统模糊，它不预先设定明确的、具体的假定条件，更没有设定明确的法律后果。它只对行为或裁判设定一些概括性的要求或标准，为法官的自由裁量留下了一定的余地适用范围法律规则由于内容具体明确，它们只适用于某一类行为对人的行为及
15、其条件有更大的覆盖面和抽象性，他们是对从社会生活或社会关系中概括出来的某一类行为、某一法律部门甚至全部法律体系均通用的价值准则，具有宏观的指导性，其适用范围比法律规则宽广适用方式以“全有或全无”的方式适用于个案当中，要么适用，要么不适用。不以全有或全无之方式应用于个案，不同的法律原则具有不同的强度，而这些不同强度的原则甚至冲突的原则可能存在于一部法律之中。 理解程序法和实体法区分的意义 实体法是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律，如民法、合同法、婚姻法、公司法等等。程序法是规定以保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律，如行政诉讼法、行政程序法、民事诉讼法、刑事诉讼法、立法程序法等等。 我们可以对程序法与实体法的辩证关系做一简单归纳：一般情况下，程序法的功能是辅助性的，即辅助实体法功能的实现；例外情况下，程序法的功能是填补性的，即在没有相应实体法适用于个案时，允许在不违反法律基本原则的前提下，遵循程序法的规定造法。前者是由程序法的“外在价值”决定的，后者是由程序法的“内在价值”决定的。1. 一般情况下的关系 程序的启动以实体法的实现为目的程序的启动、运作是有成本的，程序仅仅是过程、环节、方式、步骤，因此，程序运作的目的只能是涵
