讨论我国中央银行独立性问题

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1、讨论我国中央银行独立性问题中央银行独立性（Central Bank Independence，CBI）是指中央银行履行自身职责时法律所赋予或实际拥有的权利、决策、行动的自主程度。根据定义不难看出，中央银行独立性可分为法律独立性和实际独立性。现代中央银行独立性研究始于Barro 和Gordon 在1983年进行的分析，他们的分析建立在Kydland和Prescott在1977年提出的时间不一致性理论之上。除时间不一致性理论之外，政治的经济周期理论是另一个重要的支持中央银行独立性的理论。通过实证研究，西方学者进一步强调了中央银行独立性的重要性。 基于强大的理论基础，各种测定央行独立性的指数应运而生

2、。其中，运用较多的有GMT、CWN独立性指数，由于这两种指数是在对西方发达国家研究基础上发展而来，因此对于研究我国央行的意义远没有LS独立性指标的大。 中国人民银行LS独立性指标测定及与东欧转型国家的比较 （一）中国人民银行LS独立性指标测定 Loungani and Sheets综合了GMT、DF、CWN指标，认为经济转型国家CBI包括三方面：一是目标独立性，即中央银行法是否单独将物价稳定作为央行的主要宏观经济目标；二是经济独立性，这与GMT指标的经济独立性相同，同时与DF指标的工具独立性的狭义解释吻合；三是政治独立性，包括中央银行官员的任命及解释程序，政府参与中央银行理事会的程度及理事会成

3、员的任期。他们根据提出的14个问题为中央银行打分，然后根据权重的不同测算出CBI-DF指数和CBI-SIB指数。CBI-DF指数衡量目标独立性和经济独立性，CBI-SIB指数综合三方面，但更侧重于政治独立性。 依表1所示，笔者在此对表中所列每一问题的评分做出简单解释： 1.中国人民银行法第三条确定中国人民银行（简称人行）的货币政策首要目标是稳定币值，而币值实际相当于物价的倒数，所以人行的确把物价稳定作为主要宏观经济目标，但同时确立了促经济增长为终极目标，法律规定中的目标双重性问题实际上会影响人行独立性，实际操作中客观存在的目标多重性影响更为严重，所以给出一个比较保守的分数2/3。 2.中国人民

4、银行法第二十三条明确了人行控制公开市场操作、存款资本金和再贴现三项货币政策工具，所以得1分。 3.中国人民银行法第二十九条、 第三十条使得人行在政府融资的问题上处在很尴尬的位置，一方面明确规定不得向政府直接融资，但同时又必须向国务院指定的非银行金融机构提供贷款。实际操作过程中再贷款泛化现象严重，而这形成的是一种变相的、隐蔽的政府间接融资，法律中又没有规定间接融资的相应法律责任，因此我国对于政府向央行直接融资有一些限制，但强制性不够，故得1/2分。 4.我国在法律上并不容许政府接受中央银行的直接融资，实际上也没有接受过直接融资，得1分。 5.中国人民银行法第五条明确了人行不具有货币政策的独立决策

5、权，第七条虽规定人民银行独立执行货币政策，但有“在国务院领导下” 的前提，这实质上反映出人行在货币政策的决策和执行过程中还是受政府命令的限制，因此从法律层面考虑得0分。有学者认为：从实际情况看，中央银行在货币政策决策上拥有很大的技术垄断性，主要是在信息方面的优势，即中央银行上报的决策方案往往是唯一可选方案或选择余地很小，使得在技术方面难以否认，决策往往符合央行意图。但笔者认为，技术垄断性是各国中央银行普遍具有的优势，中国不应把自己太过特殊化，通过立法明确人民银行制定和执行货币政策的独立性是最佳途径。 6.中国人民银行法第十条规定行长的罢免权在政府，因此得0分。 7.中国人民银行行长的任期与全国

6、人民代表大会的选举周期是一样的，所以得0分。 8.从历任人民银行货币政策委员会任职情况看，很少有超过选举周期5年的，因此得0分。 9.中国人民银行行长由行政部门即国务院任命，得0分。 10.中国人民银行货币政策委员会条例第六条明确了货币政策委员会的全部委员均由行政部门任命，得0分。 11.理由同10，得0分。 12.中国人民银行货币政策委员会条例第五条明确除一名金融专家外，货币政策委员会中均为政府官员，所以得0分。 13.除12中的理由，中国人民银行货币政策委员会条例第十五条第三款：“货币政策委员会委员为履行职责需要可向货币政策委员会就货币政策问题提出议案，并享有表决权”。所以0分。 14.中

7、国人民银行货币政策委员会条例第十四条：“货币政策委员会委员具有同等的权利与义务”。可见政府代表并不具有否决权，所以得1分。 总之，通过对中国人民银行的评分，可以算出人民银行的CBI-DF为0.583，CBI-SIB为0.351。 （二）中国人民银行LS独立性指标与东欧转型国家比较 LS指标是基于对经济转型国家的研究发展而来。按照国际货币基金组织的定义，转型经济是指原来以计划经济为主，现在正向市场经济过渡的国家，主要包括前苏联以及东欧的国家。单纯地去测算中国人民银行的独立性指数是没有意义的，所以有必要将东欧12个转型国家的数据引入进行横向对比的同时找出差距，而德国作为央行独立性最强的国家则作为一

8、标杆出现在表2中。 从图1、表2中可以看出，中国人民银行的CBI-DF指数相对处在中等偏上水平，但CBI-DF指数则显得很低；也就是说，中国人民银行的政治独立性很差，目标独立性和经济独立性相对较好。 人民银行的实际独立性分析 从上文分析可以看出，人民银行在法律规定的目标独立性及经济独立性相对较好，但这并不能掩盖实际运作过程中的问题；换言之，人行的实际独立性与法律独立性存在偏差。Cukierman认为对于发展中国家而言，这种“偏差”可能是因为发展中国家不尊重法律。实际上，法律规范的时效性、历史传统、社会文化、经济金融环境、机构能力乃至领导者品质等因素，都会对中央银行的实际独立性造成影响。对此笔者

9、认为，中国人民银行实际独立性低的主要原因在于目标多重性、货币政策工具操作程度低及政府间接融资等三方面。 （一）目标多重性 在实际运行过程中，人行的政策目标不仅受政府对于宏观经济调控目标的限制，也受到地方政府、金融机构、社会各界的间接影响，这些影响进一步降低人民银行的目标独立性。 我国货币政策实质上受到多目标约束，包括物价稳定、促进就业、确保经济增长、支持国有企业改革、配合积极的财政政策扩大内需、确保外汇储备不减少、保持人民币汇率稳定、化解金融风险，甚至还包括促进资本市场发展等。人行在分、支行的建设上存在放权不够的问题，而地方政府、地方金融机构以及非金融机构的目标通常都是繁荣当地经济，因此存在着

10、地方势力结盟，共同影响人民银行的目标达成，衍生出目标置换效应，人行在不得不考虑地方势力要求的同时也就丧失了自身目标的独立性，支农再贷款所引发的“倒逼机制”就是一个典型例子。 （二）货币政策工具操作程度低 我国的金融市场虽处于高速发展阶段，但金融市场规模不大、制度不完善，这直接降低了货币政策工具操作力度；人行虽控制着政策工具，但是却难以使其效用最大化，这也是对央行实际独立性的削弱。 由于我国的市场经济体制还不完善，中央银行的三大法宝法定存款准备金、再贴现率和公开市场业务，尚不能在宏观调控中发挥很大作用。中国的抵押品市场流动性和规模小，可用于央行贷款抵押的金融工具如国债、贴现票据、金融债券等的市场

11、规模也很小。因此，我国再贴现及公开市场业务的可操作性差、政策效果不佳，这也是为什么人民银行会频繁调整法定存款准备金率，而不采用政策效果相对缓和的再贴现及公开市场操作的原因所在。 （三）政府间接融资 虽然法律规定人行的财务和资金独立，不对财政、各级政府部门融资，不受地方政府干预，却未具体规定相应的法律责任，因此实际无法切断央行与它们的资金关系，其独立性常常受到来自财政、地方政府甚至商行的干涉和影响，如泛化的央行再贷款以及地方势力对于央行的“倒逼”。 央行再贷款可分为执行货币政策的向商行的贷款、国务院为维护金融稳定而决定的向特定非银行金融机构的贷款，以及政策性贷款如向贫困地区的公共设施、亏损国有企

12、业的补贴、粮食企业的亏损补贴、非盈利的基础设施、中小企业等发放的再贷款。财政变相向中央银行融资使得人行经济独立性不高、缺乏对货币政策的实际控制权，货币政策实际上为已经形成的财政政策服务。 政府间接融资造成的人民银行实际独立性低下的原因，主要是由于法律规定的不完善所导致，没有一个强有力的法律约束，政府间接融资的欲望就不会减弱。中国人民银行独立性强化的思考 当前人民银行独立性程度不能满足经济发展的要求，较低的独立性影响货币政策“熨平”操作，难以实现币值稳定的目标并影响经济发展的连续性，因此未来人民银行独立性应逐渐增强。 （一）加强实际独立性是基础 明确货币政策目标。加强实际独立性是基础，明确货币政

13、策目标则是基础的基础。我国应通过立法规定稳定物价为人民银行的唯一目标，只有这样才能克服法律目标双重性，降低实际目标多重性的可能。同时，通过立法赋予人民银行独立行使货币政策的决策权和执行权，改货币政策委员会为货币政策决策机构。这项改革的条件已经具备，多年的人才储备和经验积累，人行已具备了驾驭复杂经济金融局面的能力和独立制定并执行货币政策的能力，而事实上政府在货币政策的决策和执行中也很少干预，因此通过立法加以明确也会得到民众的支持。 提高货币政策工具的可操作性。提高货币政策工具可操作性是人行提高实际独立性的客观需要。大力发展金融市场，特别是货币市场，谨慎推行利率市场化，从而提高货币政策操作工具、操

14、作目标及其中介目标变量的市场化程度，提高央行操作独立性。发展抵押品市场，提高再贴现的操作性，发展公开市场业务，完善货币政策工具，优化货币政策操作。 控制政府间接融资。首先，政府应增强自身财政实力。由于当前的财政规模小，在财政政策不能安全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合，但是如果政府财力雄厚，央行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。其次，应增加法律责任条文，在财政透支问题上增加具体配套惩罚措施的法律规定，彻底切断央行和财政之间的融资关系，体现违法必究的精神，也是对金融秩序的法制约束，不使条款只流于形式。最后，应取消财政性再贷款，限制货币性再贷款，规范稳定金融再贷款，使人民银行发挥

15、最后贷款人的作用。在信息不对称的情况下，政府自己将自己铐起来，让公众相信政府即使有言行不一的动机，也没有实行的手段。在与财政关系方面，人行经济独立性的落实，取决于中央政府和财政的自制，而从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。 （二）适度加强政治独立性 加强央行政治独立性能从根本上将中央银行和行政当局隔离，进而更好的将整个银行金融系统与行政当局隔离，这样才能更好的达成目标和经济独立性。由于我国是社会主义国家，且有中央集权的历史传统，在央行政治独立性建设方面一味仿照西方资本主义国家是不现实也是不科学的，因此笔者认为应根据客观实际情况，适度增强人民银行的政治独立性。 由于行政部门在货币政策委员会的人事渗透过多，使之产生行政依赖性和缺少广泛的代表