银行体制改革的基本经验与发展方向

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1、#； 谊 i 同 金融改革开放3 0 年 银行体制改革的基本经验与发展方向 在中国3 0 年改革开放进程中， 一个 有趣的现象是， 只有两个部门的改革是 贯穿始终、至今仍在继续的 “ 永恒”论 题 ，一是农村 经济体制改革 二是银行 体制改革。而更值得关注的现象是，银 行体制改革横跨体制改革与对外开放两 大领域， 这无疑体现了银行改革的复杂 性。从本质上看 银行改革是一个战略 ： p 性、流动性 的银行体 系 ，以此确保经济 增长的平稳性。 银行改革历程的简要回顾 自1 9 7 9年到 2 0 0 8年 ，中国商业银 行体系改革经历了四个发展阶段。其 中 前两个阶段是增量改革通过新 设机构实现

2、银行体系的从无到有及发展 在中国3 0 年改革开放进程中， 一个有趣的现象是 ， 只有 两个部门的改革是贯穿始终、 至今仍在继续的 “ 永恒”论题 ， 一 是农村经济体制改革，二是银行体制改革。 问题 在近3 O 年的争论和探索中 我们 实际在寻求一种最适合中国经济发展需 要的金融体系， 从最初的专业银行设置 到此后出现的综合化经营 从银行法人 治理机制确立到国有银行上市 从不良 资产处置到资本金补充 都体现了改革 设计者试图建立一个兼备安全性、 效益 壮大：后两个阶段是存量改革通过 改革国有大型银行以解决银行体系中存 在的最核心的问题。 ( 一 ) 1 9 7 9 1 9 9 3 年： 从专

3、业银行到 商业银行体系的确立 1 9 7 9 年开始的银行改革 其最初目 的是为了解决财政直接涉足生产领域的 根本性局限， 正如邓小平同志在1 9 7 9 年 1 0月4日的 省、市、自治区党委第一 书记座谈会”上的讲话指出，我国经济 层面所出现的好项 目无法上马、不对路 产 品却 大量积压 ” 一个原 因就是过去 我们的制度是采取拨款的形式， 而不是 银行贷款的形式 这个制度必须改革。 任何单位要取得物资要从银行贷款 都要付利息 。 财政资源的有限性和无 偿性造成社会金融资源不足和滥用的局 面并存， 因此 在 1 9 7 9 年农业银行第四 次恢复 ，中国银行和建设银行真正独立 运作。 然而

4、 在最初的专业银行体制下， 银行与财政的关系、银行之间的关系、 银行与企业的关系、 银行与各级政府的 关系问题始终无法得到真正的解决 其 结果是公共财政依赖银行， 银行间缺乏 竞争企业负债率过高 地方政府倾向 于争取信贷计划。在当时的背景下，改 革设计者发现存量转型难度大 涉及面 广 新建商业银行的思路成为主导在 1 9 8 7 至1 9 9 6 年间，我国新建了 1 1 家新 型商业银行， 各地还开办了大量城市信 用社。但是，即使是新设立的股份制商 业银行， 仍然没有解决与财政、政府部 门、地方政府的关系问题，唯一得以解 决的是打破了国家银行垄断局面 竞争 在银行间初步展开 。 ( 二) 1

5、 9 9 3 1 9 9 7 年：商业银行市场 竞争与功能完善 增量改革并不能完全解决占银行主 体的国有银行问题， 于是到1 9 9 3 年 在 国家体改委宏观司主办的研讨会上，专 业银行要转变为商业银行 国有独资银 行要向国有控股的股份制银行发展的思 路被第一次提出。但是 过于超前的思 路随之遭遇一个核心问题： 投资体制没 有发生根本性改变的前提下， 融资体制 似乎很难实现有效推进 这就要求首先 理顺银行的商业性和政策性业务边界。 因此 1 9 9 3 年的 国务院关于金融体制 改革的决定的核心思想是实现商业银 行与政策性银行的分设， 同时组建地方 性的城市合作银行和农村合作银行。 于 是

6、这一阶段改革仍然按照增量改革逻 辑推进 ， 通过新设立政策性银行和地方 性商业银行继续推进竞争和银行制度的 渐进式演进 。 ( 三 ) 1 9 9 8 2 0 0 3 年： 银 行不 良资产 处置与风险化解 1 9 9 7 年 亚洲金融危机后 ， 银行改革 设计者很快发现银行机构设置或竞争并 非核心问题 ， 关键 因素是必须对银行经 营模式和法人治理进行改革 所采取的 措施集中在不良资产剥离和资本金补充 上。到2 0 0 3 年，中央下决心通过向国有 银行的大力度注资彻底解决银行商业化 改革的核心问题， 银行改革也相应进入 存量改制的实质性阶段。 金 融 改 革 开 放 3 0年 土 圆 雹

7、圈 匿 啊 稿 ( 四) 2 0 0 3 -2 0 0 8 年：国有银行向上 市公司转变 从 2 0 0 3年到 2 0 0 8年 ，银行改革基 本上按照以中国建设银行和中国银行试 点，中国工商银行跟进 中国农业银行 稳步推进的方式实施操作。随着前三家 银行成功引进战略投资者并公开发行流 通股 1 9 9 3 年设计的国有独资银行向国 有控股的股份制银行转型探索基本完 成 为2 0 0 8 - 2 0 1 0 年将展开 的农业银行 改革奠定了操作基础。 银行改革的基本经验 ( 一)银行体系改革的战略性质 关于改革的作用， 理论上并不存在 分歧然而在具体的改革步骤中， 我们 往往很容易忽略制度与

8、经济发展的原始 关系转而注意某些与增长无关、甚至 背道而驰的制度变化。 三个突出的实例 可以说明这一过程： 一是1 9 9 6 年前后的 中国农业银行与农村信用社的脱钩；二 是 白 1 9 9 8年开始的主要 国有银行退 出 县以下农村地区，三是自2 O世纪9 O年 代后期持续至今的国有银行减员、压缩 网点以增效。一系列改革进程说明了一 个事实：国有银行改革关注更多的是其 作为 “ 商业银行” 而应该具有的盈利性 而不是作为 ” 国有”银行应该具备的职 能边界问题。由此，作为国有银行制度 与国家经济增长之间的相关关系被忽 略， 金融资源配置的结构特性也因而被 忽略 。 归纳从1 9 9 8 年

9、以来的改革 我们的 所有努力只是在造就新的股份制商业银 行， 却忽略了一个迫切需要解决的现实 问题：当前以及今后若干年 ， 从经济增 长和资源配置角度出发， “ 国有” 银行是 否依然具有存在的必要性， 单纯以流动 性、安全性、 盈利性的一般商业银行经 营目标为出发点的国有银行是否符合现 1 5 匕 千古金融改革开放3 0 年 f 同 圈盈囤巨盈疆 阶段中国经济增长的基本需要。这就涉 及到一 个长 期被忽视 的改革 方法论 问 题：我们所关注的改革初始条件是银行 自身的财务状况还是整体经济 一金融运 行背景。 ( 二)银行改革是一个宏观经济全 局问题 中国的经济增长需要金融支持是一 个 客观事

10、实 。 正是对这一问题认识的矛 盾性导致了国有银行改革的进退维谷。 一 方面 ， 在一个信用制度相对脆弱的经 济体内部 金融支持” 很容易演化为道 德风险下的零和博弈 最终导致市场萎 缩。比如，各地的个案都证明 经济增 长的瓶颈之一在于融资渠道不畅 而融 资渠道的制度瓶颈在于信用薄弱。地方 当局和企业很容易以金融支持不力为旗 号要求单方面的金融输血。但是 在一 个商业性的金融交易社会中 金融支持 似乎是一个不应该存在的概念金融 交易之所以发生 必须满足借贷双方均 能实现价值增殖的预期 因而不存在谁 支持谁 的问题。那么 面对 中国的信用 状况， 银行退出信贷市场似乎是理性抉 择。另一方面假设金

11、融支持是一个错 误的概念， 银行首先应该从自身资金的 安全性和盈利性出发配置金融资源 那 么 中国的经济增长将必然面临资金约 束问题。 当前的银行信贷周期从经验上证明 了我们的担忧。 值得回忆并深刻反思的 一 个问题是， 当我们在2 0 0 6 年初对2 0 0 5 年全年金融机构贷款增长 2 5 万亿元， 年度少增5 6 3 亿元而担心通货紧缩的可 能性时， 在2 0 0 6 年一季度 情况发生了 戏剧性变化： 银行体系信贷投放 1 2 6 万 亿元，超过全年信贷指导性计划 2 5 万 亿元的一半。同样值得关注的是在 2 0 0 5 年， 各方关注的金融机构持续扩大 的存差问题似乎在 2 0

12、 0 6年迅速演变为 对信贷投放过热的担忧。当然，立足于 投资、消费、进出13等传统的宏观面探 讨固然是基本的分析框架， 但银行体制 转型对信贷周期乃至宏观经济周期的影 响似乎是 更为核心 的因素 可以断言 影响全国金融机构信贷周期的关键变量 是国有银行改革。 第一， 国有独资商业银行依然是中 国银行业的主体，国有银行的行为变化 直接影响信贷周期变化。随着外资参 股国有独资逐步向国有控股转化。在 这一进程中 国有银行的主体地位依然 得以保持 但是资产和负债总份额呈小 幅度下降的趋势。 在全部金融机构总资 产的年度变化中，国有银行总占比依然 超过 5 0 ，但在一年中呈逐步下降态 势 其占比从一

13、季度的近5 4 下降到年 末的 5 2 5 ；而在 2 0 0 3 年末 ，也就是 国有银行本轮股份制改造的起始时点， 国有银行的总资产 占全部金融机构的 5 5 。与此同时，与国有银行的资产占 比收缩相伴随的主要是股份制银行的资 产扩张，其资产增长幅度在年底达到 2 3 7 ，占比提高了近 1 个百分点，一 种解释固然是股份制银行的竞争迫使国 有银行资产占比下降，但是 如果我们 着重比较 2 0 0 5年各类机构在信贷市场 的操作可以发现，国有银行采取的是主 动收缩策略。国有银行的资产 ( 主要是 信贷)增幅的收缩主要来自改革因素。 第二 ，存款持续累积与信贷扩张 拐点” 的出现。 2 0

14、0 6 年肇始的新一轮信 贷扩张的表层原因依然在于国有银行的 行为发生了变化 其信贷增加额从2 0 0 5 年的同比少增2 6 0 1 亿元转为同比多增 2 7 5 2 亿元由此形成了国有银行在一季 度的信贷投放已经达到6 0 0 5 亿元 接近 2 0 0 5 年全年的8 O 且超过其他金融机 构信贷投放的总和。一方面，国有银行 改革中造成的巨大存差是本轮信贷扩张 的主要压力，出现被动式信贷投放。此 外，当国有银行转型方向确定后其必 然从追求安全性 向提高盈利水平 的方向 转型在银行盈利模式依然主要依赖存 贷利差收入的前提下贷款投放的迅猛 上升是一种必然。另一方面，存款人的 行为也决定了银行

15、信贷扩张。2 0 0 5年 金融机构人民币各项存款余额2 8 7 万亿 元 同比增长 1 9 比年初增加4 4 万 亿元 ，同比多增 1 1 万亿元。其 中的主 体依然为国有银行所吸收， 在2 0 0 6 年的 信贷扩张就是顺理成章的选择。 第三，国有银行的 审慎”行为并 未发生根本变化。 或许从最近的信贷扩 张可以推论 国有银行的审慎性并未真 正提高 但我们的观点并z l F- n 此。让我 们再转到货币市场，其现象更为特殊。 在2 0 0 4 至 2 0 0 5 年的经济过热时期货 币市场利率长期保持低位运行是一个宏 观经济学上不可理解的现象本应出 现投资旺盛而资金偏紧的局面， 或者在 经

16、济过热背景下央行抽紧银根而加剧货 币市场资金稀缺， 两者均意味着市场利 率将呈现上升态势 结果却是出乎意料 的利率走低。无论在债券回购市场，还 是在同业拆借市场 国有商业银行是唯 一 的资金融出机构， 且其在债券市场的 融出资金量在一年问几乎翻了一番 ， 达 到8 8 万亿元 与7 6 2 1 亿元的贷款增量 相 比无疑是一个天文数字 。当我 f r l ：t P_ , 信 贷市场的情况与货币市场综合起来看 可以发现的事实是， 国有银行把负债资 金的主体投入了债券和拆借市场。 在这 无疑意味着国有银行把安全性 流动性 置于效益性之上 ， 那么 2 0 0 6 年一季度 的信贷投放剧增是否导致国有银行大量 抽回货币市场流动性7事实并非如此一 一 国有银行仍然是最大的资金融出行 在回购市场上净融出 2 5 2万