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1、清理和规范税收优惠政策的路径XX市地方税务局课题组内容提要：税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，有其存在的合理性和必要性。但各地出台的一些税收优惠政策过多过滥，造成了不公平竞争，因此有必要对税收优惠政策进行清理和规范。清理什么、如何规范就成了本文要研究的问题。一、税收优惠的功能作用所谓税收优惠是指国家为实现一定的社会、政治或经济目的，通过制定倾斜性和鼓励性的税收政策来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施，对某些特殊的纳税人和征税对象给予激励和照顾，以促进资源的合理配置和社会经济的协调发展。国家出台一个税种或制定一项税收政策，其基本原则就是对该税种或该项税收政策所确定的纳税人和征税对象
2、实行普遍征税。但对其中的某些纳税人和征税对象征税又没有实际的经济或政治意义，或者对国家鼓励发展的产业和一些弱势产业、弱势群体需要照顾等等，所以就需要制定税收优惠政策来规避对这些特殊纳税人和征税对象的征税行为或减轻这些行业和群体的税收负担。这样，税收优惠就应运而生，并且构成了税收制度体系的有机组成部分。税收优惠政策在国家的政治和经济活动中，始终发挥着重要的调控作用，是国家调控经济的重要手段之一。其调控功能主要体现在以下几个方面：首先，税收优惠引导资源合理配置，促进产业结构合理调整。税收优惠的政策动机不是为了优惠对象的利益的增加，而是通过税收优惠、增加优惠对象利益这一手段，诱导企业调整自身行为以适
3、应政策导向。在市场经济体制下，政府通过对某些需要优先发展或相对滞后的产业和领域给予税收激励，使投资于这些产业和领域的资金得到较高的税后利润，给市场行为主体一个比较明确的产业信号，刺激资源向这些产业和领域流动，从而引导社会资源合理配置，实现产业结构的合理调整。其次，税收优惠促进技术进步，实现产业升级。税收优惠对推动技术进步的影响主要表现为两方面：一是可以降低技术进步的成本；二是可以增加技术进步的收益。第三，税收优惠能够改善投资环境，吸引外资和引进先进技术。在其它条件相当的情况下，实行适度的税收优惠，无疑对吸引外商投资，引进国外先进的技术和管理经验具有重大的作用。第四，税收优惠有利于加速落后地区的
4、发展，缩小地区间的发展差距。我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡。对落后地区采用与发达地区统一的税收制度，就无法做到因地制宜促进落后地区经济快速发展。只有采取税收优惠措施，才可能增强落后地区造血功能，促进落后地区生产力的发展，逐步缩小与发达地区的差距。第五，税收优惠还能促进节能、环保，引导自然资源的合理利用。二、现行税收优惠政策存在的主要问题党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，其之所以存在就有其存在的合理性和必要性。那为什
5、么中央要提出对税收优惠政策进行清理和规范呢？说明现行税收优惠政策在制定、实施和管理中存在着亟需解决的问题。（一）中央相关职能部门和地方政府方面的问题。一是中央相关职能部门和地方政府在起草某项发展规划和某个区域政策时，都免不了要把税收优惠政策作为一项重要扶持政策内容写进去，似乎没有税收优惠这项政策就不完整，政出多门，破坏了税收政策的统一性；二是各级地方政府为实现发展地方经济的目标，在招商引资过程中，都要在税法规定的税收优惠政策之外越权出台一些涉及面更宽、优惠力度更大的税收优惠政策，以至于在同一地区、同一行业的企业适用不同的税收政策，破坏了税收政策的公平性，不利于市场主体的公平竞争。（二）税收优惠
6、政策管理方面的问题。我国现行的税收优惠政策管理方面存在的问题，一是在出台税收优惠政策时缺乏事前论证。政府部门在制定税收优惠政策时，缺乏优惠项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，税收优惠政策出台的随意性较大，导致税收优惠政策过多、过滥。二是对税收优惠政策的运行缺乏系统、有效的跟踪监控。面对庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。三是对税收优惠政策的效能缺乏有效的评价机制，忽视对税收优惠政策运用效果的检验与反馈，难以对
7、一些优惠政策进行取舍。从现行的征管机制来看，基层税务机关无法对税收优惠政策进行适时和完整的统计，难以对一项税收优惠政策的效应进行分析，这项税收优惠政策是好是坏、有没有发挥了相应的作用、达到了相应的目的，没有人能够说得清道得明。（三）税收优惠政策本身的问题。我国现行的税收优惠政策呈现内容多、规定散、变化快、掌握难的特点，缺乏系统性、规范性和总体的稳定性。就内容多而言，我国的税收优惠政策可谓五花八门：一是税种优惠。现行的18个税种，每个税种的法律法规都有几条甚至十几条的优惠条款，并由此延伸出更多的地方性优惠政策。二是区域性税收优惠。数量众多的“开发区”内的企业都可以享受优厚的税收优惠政策。三是产业
8、优惠。产业优惠是税收优惠的重要内容之一。四是各级地方政府越权制定的税收优惠政策。这些优惠政策都散见于各税种的法律、条例和财政部、国家税务总局、地方政府的决定和通知中，而且补充频繁、变化快，如一些期间性的税收优惠政策，延长了一期又一期。一些税收优惠政策在设计时就存在缺陷，导致税务机关难以掌握。如西部大开发税收优惠政策中的西部地区鼓励类产业目录，对一项具体产业的描述相当宽泛。如对煤电一体化建设、商贸企业的统一配送和分销网络建设、邮政储蓄网络建设、再生资源回收利用网络体系建设、基层就业和社会保障服务设施建设等等这类含有设施建设、体系建设和网络体系建设用词的产业的描述，措词含混，晦涩难懂，税务部门难以
9、作出准确的判断和界定。作为对这类问题的补救措施，国家税务总局规定“凡对企业主营业务是否属于西部地区鼓励类产业目录难以界定的，税务机关应要求企业提供省级（含副省级）政府有关行政主管部门或其授权的下一级行政主管部门出具的证明文件。”也就是说纳税人能否享受税收优惠政策，完全取决于有关部门的一纸“证明文件”。我省食盐专卖获得了“商贸企业的统一配送和分销网络建设”的税收优惠，那性质相同的烟草专卖可不可以享受？三、清理税收优惠政策的原则和重点中央提出清理规范税收优惠政策，并不是为了全面取消和废止税收优惠政策，否定税收优惠政策在社会、政治和经济发展中的重要作用，而是通过对过多过滥的税收优惠政策进行梳理、归类
10、，将那些已经执行到期的或者政策效应不佳或者超越权限制定的税收优惠政策予以废止或停止执行，提出加强税收优惠政策管理的办法和措施，以达到规范管理、更好的发挥税收优惠政策对经济和社会发展发挥长效机制的目的。根据中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，清理规范税收优惠政策应当遵循统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理的重点是区域税收优惠政策。凡是不利于建设全国统一开放、竞争有序的市场体系和影响全国统一税制、影响公平税负、影响公平竞争的各种税收优惠，特别是地方政府越权制定的区域性税收优惠，应该首先被重点清理。对于已经出现产能过剩的产业和高污染、高耗能的产业，要取消所有的税收优惠。那些影响实体经
11、济发展的税收优惠政策，也应清理。不符合法律、行政法规规定的政策要停止执行。清理规范税收优惠政策，就是要扭转税收优惠政策过多过滥的局面，把部分有利于总体发展的税收优惠转换为一般条款，使所有符合条件的纳税人都能享受税收优惠。国务院关于深化预算管理制度改革的决定中明确，各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。四、规范税收优惠政策的路径（一）加快税收优惠的法制化进程，制定专门的税收优惠法。税收优惠政策之所以泛滥，就是因为没有一部专门的税
12、收优惠法（或条例）来对税收优惠的出台进行严格的约束和规范。因此，有必要制定一部专门的税收优惠法（或条例）。该法（或条例）中应当明确制定税收优惠的政策目标、管理权限（中央和地方之间的划分）、优惠方式、适用范围和对象、备案（审批）程序、执行期限、监督制约、法律责任等要素。其他法律、法规和政府规范性文件以及各类产业发展规划、区域政策中，不得出台税收优惠政策，切实维护税收政策的统一性和严肃性。（二）科学规划税收优惠的政策目标。税收优惠政策的运用，应当以国家中长期社会、经济政策目标为主，临时性、特定性政策目标为辅，尤其是在各个税法（条例）中列出的、长期稳定的税收优惠政策，必须考虑国家的中长期社会、经济政
13、策目标，必须具有前瞻性和预见性。在我国当前社会经济条件下，应该把促进技术进步作为税收优惠的第一政策目标，把促进灵活和充分就业作为税收优惠第二政策目标，把促进产业结构调整和升级优化作为税收优惠的第三政策目标，把养老事业、慈善事业、社会救助等作为税收优惠的第四政策目标。同时，税收优惠应当具有明确的政策导向。政策导向不能顾此失彼，不得偏离国家宏观经济政策目标，必须以一定时期国家的经济、政治和社会政策为前提，在项目、方向确定上要使税收优惠为政府的决策服务，对一定经济主体或经济行为有目的地加以鼓励、照顾或扶持，以达到促进社会经济发展的目的。（三）合理划分税收优惠权限。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争
14、的原则，税收优惠政策的出台，不能由国务院各个部门提出来，也不能由地方政府随意制定，应该由税收法律法规和国务院来统一规定，使税收优惠政策权力集中、政策统一，这样才有利于资源配置的优化。国务院关于深化预算管理制度改革的决定中明确，除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。因此，在管理权限的划分上，应当坚持税制统一的原则和全国一盘棋的思想。税收优惠政策的制定权应当主要集中在中央，对地方政府的授权必须充分考虑税收优惠的规模和地区之间的协调发展。（四）调整税收优惠的方式。目前，我国的税收优惠方式主要是以免税、减税、退税
15、和降低税率等直接税收优惠为主。但不论从理论上还是实践中都证明，间接优惠方式优于直接优惠方式。因此，在优惠方式的选择上，应当从以直接优惠方式为主，转向以加速折旧、加计扣除、投资抵免等间接优惠方式为主。（五）做好税收优惠政策宣传工作。税收优惠政策宣传虽然只是整个税收政策宣传的一部分，但在依法治国强劲推进、强调纳税人权利的今天，它应该是最重要的一部分。因此，在开展税收政策宣传时，要把税收优惠政策的宣传作为一个重点纳入其中，而且应当采取有别于其他宣传内容的方式来进行宣传。建议在总局的层面，建立专门的、没有其他不相关内容的、简洁的税收政策宣传网站（相当于法规库），把所有税种的法律法规和政策规定（包括各省
16、、市、区的规定）纳入其中，设置专门的税收优惠政策栏目，方便纳税人查询和利用。同时，在新的税收优惠政策出台时，基层征管单位要把新政策以电子文档或纸质文档的形式通知到每一个纳税人，并把此项工作作为绩效考核内容之一进行考核。（六）加强税收优惠的日常管理。一要建立纳税人税收优惠档案。建议省局开发纳税人税收优惠档案系统，对纳税人享受税收优惠政策的情况进行完整的统计。纳入其中的所有数据资料除了纳税人申请或备案的减免税资料（这些资料经影印后进入系统）外均由征管系统提取，这样既能确保数据资料的准确和完整，又能减轻基层的负担。二是修改纳税申报表和税收征管软件系统。纳税人申报缴纳任何一个税种的税款时，凡享受税收优惠的，要把享受税收优惠政策的情况（不论是直接优惠方式的还是间接优惠方式的）作一个完整的体现一并进行申报，完整的进入税收征管系统中。为此，要对现有的各种纳税申报表进行修订，或增加专门的税收优惠申报表
