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1、浅析户籍制度改革方略摘 要：户籍管理是我国行政管理的重要组成部分之一。随着市场经济的建立捍卫完善，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。我国现行户籍制度是在特定的历史条件下形成的，它是为解决特定问题而逐步形成的适应计划经济体制的一套制度。随着当前改革的持续深入，现行户籍制度暴露出的一些弊端逐渐成为社会关注的热点，改革的呼声越来越高。因此对现行户籍制度进行必要的修改和完善是势在必行。关键词：户籍制度；二元制；改革；管理一、 前言户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建
2、立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。二、 户籍制度的历史背景户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户，以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。户籍登记在我国殷商时期就已经开始，甲骨文中有“登人”、“登众”之辞，尚书中有“惟殷先人，有册有典
3、”之说。西周时设立了掌握户籍的官职“司民”，并开始形成古代的城乡二元户籍制度将“都”（城）、“鄙”（乡）分开进行编户。春秋战国时期，各国形成了严格的户籍制度“书社制度”，每25户为1社，“社之户口，书于版图”。商鞅变法制定了严密的封建户籍制度。秦始皇统一全国后，采纳了更加严密的户籍管理措施，进行什伍编制，“什伍皆有长”，“使民无得擅徙”，实行“连坐”。汉朝首次将户籍管理上升为法律，九章律中有“户律”的详细规定。魏晋南北朝时期实行“黄籍”、“白籍”制度，“黄籍”记载服役年龄的人口，白籍记载流亡江南的北方人口。隋时实行“输籍定样”制度，三年一造户籍。唐朝实行乡保制，五家一保，五百户一乡，户籍控制更
4、加严密。宋朝实行都保制，十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。元朝实行村社制，五十家为一社。明时法律规定：离乡百里，都必须持“路引”，即离乡的证明。清朝实行保甲制，来路不明的盲流，都要被抓走。中华民国时期，中国人首次实现了迁徙自由，出台了户籍法，建立了身份证制度。三、 我国户籍制度的形成、发展与局部改革1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年6月，国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的
5、文件。1958年1月，以中华人民共和国户口登记条例为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。1984年10月，国务院发关于农民进入集镇落户问题的通知允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，公安部又颁布了关于城镇人口管理的暂行规定，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使
6、户籍制度做出了相应的初级改革。1997年6月，国务院批转了公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年
7、限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。 2001年3月30日，国务院批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。四、户籍制度一元制和二元制的比较不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农
8、业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。1.户籍制度一元制的特点与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。 2.户籍制度二元制的的特点（1）二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上不平等首先，是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的
9、联系。其次，两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。 再次，在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。 最后，由于投资、购房落户等条件过于苛刻，从而在一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。（2）二元制有利于抑制不稳定因素的产生传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，
10、既得利益群体市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。（3）一元制和二元制的比较一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本
11、身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。五、户籍制度改革的必要性针对二元户籍制度的种种缺陷，社会各界要求改革现行的户籍制度，在改革和市场化的背景下，国家开始了调整和逐步改革户籍制度的进程，从20世纪70年代末期开始，国家及各地方政府逐渐出台了一些政策，缓解户籍制度和人口流动不适合的矛盾。户籍制度的彻底改革是社会发展的必然趋势。1.户籍制度改革是农村土地制度改革的前提农村制度的关键是土地制度。由于大量农业劳动力不再常年务农，农村耕地在农户间的流转已经很普遍，农村土地制度的改革已经很难回避。另外，中国长期采取的“农转非”就得无条件放弃土地所有权和使用权的惯例也受到了挑
12、战。2.户籍制度改革有利于缩小贫富差距，保障公民平等人权户籍制度改革后能实现迁徙自由，迁徙自由实际上是社会各个利益阶层博弈的结果。相反，限制自由迁徙，只让少数的城市人口通过享受社保来分享全体国民的工业化收益，这必然加大社会的贫富差距。一旦实现迁徙自由，农民、进城民工、流动人口等弱势群体就有权在户籍制度的受益集团那里，分得属于他们自己的一些诸如就业、住房等等方面的应得利益，从而缩短贫富之间的差距。使农村居民和城市居民享受平等的国民待遇。3户籍制度改革有利于人力资源的合理配置由于户籍制度的影响，人力资源往往不能够合理地配置，进行户籍制度改革后，能充分利用人力资源，使人力资源的配置达到最优。一方面，
13、农村劳动力进城务工，能缓解农村人力资源过剩的问题；另一方面，本身城市也存在东部与西部，内陆与沿海人力资源的差距。户籍制度改革让人力资源在城市间合理流动，不再把人才固定在一个地方，让每个人都能在最适合自己的地方发展，从而达到整个社会资源的优化配置。六、对现行户籍制度改革的几点建议由于户籍改革不是简单的户口本改革，它涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，如果在相关配套设施没有落实之前匆匆改革，“户改”就极有可能成为一纸有名无实的空文。所以改革一定要谨慎，从历史和现状来看，户籍制度改革应从以下几个方面着手。1.改革要分阶段、分地区进行，采取渐进式改革方式二元户籍制度在新中国成立不久就已
14、经建立，是当时计划经济的产物，城乡分割的局面由来已久，要一下子打破，并不是一件容易的事情，在当前无法完全按全新的户籍制度运行的情况下，可以先考虑在乡镇和中小城市以渐进的方式进行。2.改革劳动就业制度对于流动劳动力来说，劳动就业制度改革要建立相对稳定的劳动合同关系，通过签订劳动合同来保障劳动法赋予劳动者的合法权益，对同一企业员工，不管其户籍状况如何，应同工同酬，给予同样的劳保和福利。而且可以推行职业资格证书制，由一些权威技能机构，按照一定的职业规范和职业标准，对劳动者的职业资格进行鉴定，给合格者发放资格证书。获得资格证书的人员，可以在全国任何地方自由选择就业地点，用人单位在招聘时，应将资格证书作
15、为是否录聘的依据之一。3.健全社会保障制度健全社会保障制度是消除劳动力区域间流动的后顾之忧和保障其权利的基础，可以在将流动人口纳入社会保障体系中扩大社会保障覆盖面的同时，在流动人口中推行医疗、工伤保险，逐渐对流动人口和常住人口制定相同的标准，公平享有社会保障权利，即不分单位性质，不分企业隶属关系，不分职工身份和户籍所在地，实行统一的保险制度、统一的缴费比例和统一的待遇标准，并且统一调剂使用保险基金。4深化教育制度改革户籍制度如何与社会普遍存在的人口流动性结合，是社会发展的一个重要课题，与户籍制度配套的教育制度也应该相应地得到改革，实行进城农民子女教育“国民待遇”。无论其户籍状况如何，应取消借读
16、费、择校费。在户籍制度改革初期，城市学校和农村学校可进行一对一的绑定式教育，不仅在师资上给予农村学校帮助，还可以让农村学生在城市学校进行一段时间的跟读。5更新城市居民的错误观念在任何一项改革中，都会遇到各方面的阻力，而户籍制度改革面临的最大阻力是来自城市居民的。户籍制度的松动，农村劳动力的大量涌入，让城市居民觉得自己少了一些独有的权利，心存恐惧。面对这种情况，可以以各个城市的片区为单位进行调查和宣传，说明户籍制度改革带来的好处。并且可以定期组织一些下乡活动，让城市居民入住农村居民家中，培养相互之间的信任感，逐渐消除隔阂。6成立社区培训学校，对进城农村人口进行培训以社区为单位，成立专门的培训学校，对本社区的农村人口进行培训。首先开展城市地图的培训，让
