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1、论不动产登记行为的行政不可诉性文/李志业 通过集中整顿，实现软弱涣散支部班子配齐配强、能组织带领党员积极开展党的活动，发挥好战斗堡垒作用；党员干部服务意识和服务能力明显增强，党群干群关系得到改善；党的组织和工作覆盖不断扩大，各项工作制度得到完善和落实；基层基础保障水平进一步提高several group number, then with b a, =c,c is is methyl b two vertical box between of accurate size. Per-23 measurement, such as proceeds of c values are equal an
2、d equal to the design value, then the vertical installation accurate. For example a, b, and c valueswhile on horizontal vertical errors for measurement, General in iron angle code bit at measurement level points grid errors, specific method is from baseline to methyl vertical box center line distanc
3、e for a, to b vertical box distance for b, list can measured 2007年10月1日物权法施行后，各地法院受理的不动产登记纠纷案件大量增加，以至于该类案件尤其是行政与民事交叉案件，成为了当前实务界和理论界探讨的热点、难点和焦点。著名学者应松年接受记者采访时说：“不动产登记和土地征收方面的实务、立法、行政操作和司法解决争端问题，是一个交叉的边缘课题。实务部门的同志早就希望解决这个问题，但这个问题在理论层面还没有很好地解决，可以说理论研究滞后于实践。”纵观目前的探讨、建议、成果及最高法院的制度设计，几乎均是建立在不动产登记具有行政可诉性的基
4、础之上，并就如何规范和统一该类案件的审理进行安排。笔者认为，确定不动产登记行为的行政不可诉性，才是解决涉不动产登记纠纷行政与民事交叉案件现实困境的根本之道。一、行政管理理念下不动产登记行为的行政可诉性给当前司法造成的困境改革开放之前，我国实行全面公有制、高度集权的计划经济体制，经济生活政治化，民事关系公法化，理论上几乎彻底否定了物权制度，在实践中更未建立物权体系，因此也就谈不上物权登记制度。改革开放后，我国逐步经历了从有计划的商品经济到社会主义市场经济的过度，土地、房屋等资源在社会发展和经济建设中的重要性日益凸显。在我国行政主导一切的传统下，不动产登记作为行政管理部门对土地、房屋等进行监督管理
5、的一种手段逐渐建立起来：1986年2月，城乡建设部发出了关于开展城镇房产产权登记、核发产权工作的通知，要求从1987年4月开始开展城镇房屋所有权登记工作；1986年6月全国人大常委会通过的土地管理法，确定了土地所有权和使用权的登记；1987年4月，城乡建设部又制定了城镇房屋所有权登记暂行办法，对房屋所有权的登记工作进行了规范；1989年11月，国家土地管理局制定了土地登记规则，对土地权利的登记行为进行了规定；1990年12月，建设部制定了城市房屋产权产籍管理暂行办法，对城市房屋所有权及他项权利的登记工作进行了规定；1994年7月，全国人大常委会通过了城市房地产管理法，对城市房地产的权属登记以法
6、律的形式进行了规定；1997年10月，建设部制定了城市房屋权属登记管理办法；另外还有森林法、草原法、渔业法等法律对森林、草原、水域、滩涂等的权属登记问题有所涉及。在物权法颁布之前，我国根据上述法律和规章建立起来的不动产登记制度具有以下特征：1.登记制度不由民事法律进行规范。从上引规定可以看出，大部分登记制度是由部门规章制定的，涉及到的土地管理法、城市房地产管理法等也属于传统的经济法部门；2.登记制度建立的主要目的并非是为了物权的公示与公信，基本上是为了行政机关加强对土地、房屋资源的管理和监督；3.登记工作几乎均由行政机关承担，法律规范中适用的术语也是“登记机关”；4.不动产登记机关不统一，土地
7、、房屋、林业、司法行政等机关均有各自的登记事项范围。在上述特征运行下的不动产登记行为，就当然地、无争议地成为了行政行为，从而也就具有了行政行为的共有属性公定力、确定力、执行力、拘束力；同时登记行为又属于具体行政行为，自然也就具有了行政可诉性。然而，由于法律同时规定了不动产登记与不动产的权属变更挂钩，因此具有行政属性的不动产登记与纯属民事范畴的不动产物权便天然地联系在了一起。随着人们权利意识的逐渐觉醒和国家对私人物权保护力度的加大，尤其是物权法施行后，大量的土地与房屋权属纠纷涌到了法院。这种纠纷的一般类型有两种模式。第一种：A通过民事诉讼程序起诉B，要求其腾交房屋。B答辩称其是从C处合法购买的，
8、并已经办理了房产证。A认为C是无权处分，自己才是房屋的真正所有权人。民事审判人员基于登记机关登记行为的行政属性，就会中止本案的审理，建议A提起行政诉讼，要求登记机关撤销其颁发的房产证，待行政诉讼判决确定后再恢复本案的审理。第二种：A通过行政诉讼程序起诉登记机关，要求其撤销将自己的房屋颁证给B的行为。法院在审查登记行为的合法性过程中，发现作为登记机关向B颁证的基础行为B与C之间的买卖合同存在问题，而在行政诉讼过程中又无法对B与C之间的交易行为作出司法认定。行政审判人员就可能中止本案的审理，建议A先行提起民事诉讼，待民事诉讼确定后再恢复本案的审理。同时，由于前述民事、行政诉讼的结果不同，又可能引发
9、A与C、B与C之间的其他民事诉讼。每一个诉讼又可能出现二审甚至再审的可能性，因此，一个普通的房产纠纷，就在当事人与当事人、当事人与法院之间展开了“拉锯战”。典型案例就是人们经常引用的河南焦作一个经过三级法院十年审理、作出了十八份判决、争议仍然没有解决的房产纠纷案。因此，不动产登记行为的行政可诉性，不仅给当事人带来了诉累，给人民法院带来了程序困境，也不利于民事纠纷的解决，更可能激化当事人之间的矛盾，增加社会的不和谐因素，已经到了非解决不可的地步了。二、物权公示理念下不动产登记行为不应当具有行政可诉性不动产登记行为在我国具有行政可诉性，就是因为登记行为在我国一直由行政机关承担，人们也普遍认为登记行
10、为就是行政行为之一种。事实上，我们界定不动产登记行为的法律属性，应当首先从物权的本质属性谈起。一个有效的物权，必须通过公示的方式，让物权人之外的其他人能够清楚知晓（因此才有理由要求他人尊重权利人的物权），这也就是所谓的“物权公示原则”。在现代社会的国家和地区中，是以“占有”和“登记”两种公示方式并存，前者一般适用于动产，后者一般适用于不动产。因此，不动产登记的最初或者说本源作用就是“物权公示”。同时，基于不动产物权的私法属性和私法的自治属性，国家的公权力是不能伸入百姓的私人生活与交易之中的，因而不动产登记从性质上是排斥公权力的。然而，物权公示不能仅仅体现在满足了形式公示即可的程度，公示之后还必
11、须具有“公信力”，即通过登记机构的公示，让社会公众能够产生信任，公众基于该种信任而为的交易行为，还必须得到法律保护，这样才能保证交易的秩序与安全。但是，如何才能确保登记行为具有上述公信力呢？恐怕只能由公权力作后盾的登记机构，才可达成此一目的。因此可以说，不动产登记从形式上是离不开公权力的。国家公权力的介入，在于强化登记记载内容的可信性，并非是对物权交易基础行为的审查或批准。登记本身不可能创设新的物权，也并非对当事人的物权变更进行行政确认。既然不动产登记行为本质上是为了物权的公示公信之所需，形式上又天然地离不开公权力支撑，客观上又不属于行政行为，那么对其法律性质到底应当如何界定呢？笔者认为，不动
12、产登记行为本质上类同于公证，应当属于一种国家证明权。据学者们的普遍论述，国家证明权既不同于行政权，又有别于司法权，更有异于立法权，而是一种独立的国家权力。证明权的一个显著特征是其被动性，即没有当事人的申请在先，证明机构一般是不能主动而为证明行为的。事实上，证明在社会各种领域中普遍存在。当人们需要证明时，无外乎三种：私人证明、社会证明和国家证明，而国家证明无疑最具有公信力。在一些必需国家证明的领域，证明对于证明机构来说并非其权力，而是其法定职责。对于符合法律要求的形式要件的证明申请，证明机构负有证明的义务，证明的效力并不受证明机构意志的左右。从这些方面看，将不动产登记行为定性为国家证明行为，是恰
13、如其分的。其实，在我国物权法制定的过程中，基本已经达成了不动产登记由行政管理理念向物权公示理念的转变。在登记机构的名称上，也将原来的“登记机关”统一改为“登记机构”，尽可能地纠正登记行为长期以来在人们心中为行政行为的惯性认知。在登记机构的具体选择上，由于争议太大、部门利益冲突，立法机关将原本打算在物权法中确定的不动产统一登记机构暂缓确定，只是作出了“国家对不动产实行统一登记制度”的原则性规定。而将具体的登记机构、登记办法等授权给了法律、行政法规甚至地方性法规来规定。因此，可以说我国的不动产登记行为在物权法开始施行后，已经不再属于一种行政行为，自然也就不应当具有行政可诉性。有学者指出：物权法中的
14、登记条款，虽经八次审议，但却没有行政法学者深入持久地参与，导致物权法中行政法条款的设计基本上由民法学者所主导，由于民事法与行政法的理论差异，民法学者在对这类条款背后的行政法原理难以透彻掌握的情况下，往往按照民法学者的见解来规定具体内容，并从民事法和民事程序的角度来理解行政法条款和与民事法律规范的衔接，难以避免与行政法理论和实践相冲突。笔者对此种看法不敢苟同，相反，登记条款全由民法学者讨论和研究，也从一个侧面说明，立法机关从基本原则上已经确立了不动产登记并非行政行为。否则的话，一项重要的行政法律制度，立法机关不可能不充分征求与吸收行政法学者的意见和建议。三、诉讼经济理念下不动产登记行为不必要具有
15、行政可诉性行政诉讼的最基本目的有两个，一是监督行政机关依法行政，二是保护行政管理相对人的合法权益。如果赋予不动产登记行为以行政可诉性，也不外乎前述两个目的。通过本文第二部分的论述，理清了不动产登记并非行政行为，尤其是当将来确定不动产登记不再由行政机关担任，那么“监督行政机关依法行政”的目的将不再成为涉不动产登记行为诉讼的目的，剩下的唯一目的就是保护权利人的合法权益。而从物权法规定的不动产登记制度看，能否有效保护因登记错误而造成的真正权利人的权利呢？笔者认为更正登记和异议制度，已经可以满足需要。不动产登记，由于当事人的原因、登记机构的原因或第三人的原因抑或意外事故，难免出现登记错误现象，即登记机
16、构记载的物权状况与权利的真实状态不相符合。为了给真正的权利人提供救济，我国物权法规定了两种途径更正登记和异议登记。物权法第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”即，当权利人、利害关系人发现登记错误，申请登记机构予以更正，而登记权利人同意更正或确有证据证明登记错误的，可以直接予以变更登记；当登记权利人不同意更正的，权利人、利害关系人可以申请异议登记，暂时阻却登记物权的公信效力。权利人、利害关系人申请异议登记后，可立即向法院起诉，通过司法程序确定真正的权利归属后
