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1、河北省土地流转现状研究【摘要】农村土地使用权流转是解决城乡二元结构，实现农村规模化经营的必由之路，目前河北省土地流转有明显的随意性，市场管理不规范、法律法规不健全等困境，通过对河北农村的实际调查研究并结合我国农地流转市场的发展历程，总结河北省农地承包经营权流转市场的突出问题，探寻适合河北省具体情况的农村土地流转的模式的法律框架。【关键词】土地承包经营权;流转;法律土地制度是中国农村现在面临的所有问题中核心的问题，而土地使用权流转是当前地权制度变迁的焦点。农地承包经营权流转，是农村劳动力大规模转移、农业产业规模经营的扩展以及城市化的推进等因素导致的必然结果。按照现行法律规定，我国农村集体土地由三
2、个部分组成：一部分是农用土地，主要是通过家庭联产承包形式;一部分是宅基地，由集体组织无偿划拨与农户建房使用;一部分是农村集体建设用地，由乡镇企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地构成。随着城市化进程，河北省对集体建设用地自发进行流转的情况早已大量存在，对集体建设用地的流转予以认可，并制定了河北省集体建设用地使用权流转管理办法相应的地方性法规，自2008年11月1日起施行。因此，笔者仅对河北省土地承包经营权的流转的法律问题进行研究。一、河北省土地流转的发展河北省是农业大省，全省172个县(市)，约有5万多个行政村落，目前除极少数几个村镇(如晋州
3、周家庄等)坚持以生产队为基础的集体经营外，全部完成了家庭土地承包责任制。河北省农村土地流转的立法经历了一个从无到有，从可承包，到可出让，再到可入股，呈现了一种逐渐放松和多元化运行的机制。河北省土地流转大致经历的两个阶段：(一)家庭联产承包责任制至2002年中华人民共和国农村土地承包法颁布1988年中华人民共和国宪法修正案对宪法第10条第4款作规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，确立土地流转的合宪性地位。农村土地流转的最先规定始于1985年国家政策上允许有偿转包土地1。随后中华人民共和国农业法、中华人民共和国土地管理法及中华人民共和国担保法中都有涉及。1999年河北省施行河北省农村土地承包
4、管理条例明确了土地流转的方式以及原则等，但是该条例有很大的局限性，流转方式单一，流转程序也未规定。该阶段的基本特点是从禁止到有所局限的允许流转。主要通过农户自发的土地使用权流转，我们对河北几个县市的实地调查发现该阶段每年发生的农地流转率也就在1%-3%之间。(二)2002年中华人民共和国农村土地承包法出台至今2002年中华人民共和国农村土地承包法(以下简称农村土地承包法)第二章“家庭承包”第五节专门规定了“土地承包经营权的流转”。2007年中华人民共和国物权法将土地承包经营权归入“用益物权”，确定农村土地承包经营权的物权性质。农业部于2005年3月1号起施行了中华人民共和国农村土地承包经营权流
5、转管理办法(以下简称农村土地承包经营权流转管理办法)。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。在这一阶段，基层政府在土地流转中的主动性开始显现，从原来自发流转时期的幕后走到前台，积极地介入了土地的流转。这一阶段仅河北省反租倒包面积占土地流转面积的11%。当前河北省土地流转市场总体处于发展初期阶段，土地流转总量偏小，农户间土地自发流转比重大，集体组织引导流转少，农村集体土地流转交易机制尚未健全。但据笔者调查河北省土地流转期限都比较短，流转期限主要
6、集中在5年以下，并且约有50%的农户没有签订任何形式的土地流转合同。由于过去长期的计划经济体制和以行政手段为主的土地资源配置方式，使我国农村土地立法严重滞后，河北省的土地流转缺乏统一规范的土地承包经营流转市场和具体管理实施细则，这种不规范已经成为制约农村经济发展的瓶颈。笔者在对河北省十个县市农村土地流转状况进行调研和分析的基础上，总结我国农村土地立法问题，并对河北省制定和完善农村土地承包经营权流转法律规范提出立法建议，以促进河北省农村经济发展。二、河北省土地流转的法律困境(一)缺乏规范的土地流转操作程序土地流转合同与当事人的法律责任，在现行的中华人民共和国民法通则、中华人民共和国合同法、中华人
7、民共和国农业法、中华人民共和国土地管理法及经济法、行政法中也无明确的规定。河北省规范的土地流转机制还未建立，农户的土地转让在具体的期限和合同方面非常不规范。据我们调查，目前河北省还没有一个乡(镇)有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。1.土地流转操作无规范，流转纠纷多河北省在土地流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也未具体规定，以致农民私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同规范双方的权利和义务，再加之流转期限较短，大多数转包都可随时终止，加大了解决司法纠纷的难度和成本。据笔者调查，土地流转，特别是农户之间口头约定的合同，土地流转随意性非常大
8、。尤其近几年来，随着农业税的减免、粮食直补等国家有关“三农”政策的实施，加剧了河北省农村土地流转纠纷数量增多。2.农民的合法权益缺乏有效保障由于法律规范的缺失，使一些基层政府以集体名义行政强行推动土地流转或者随意终止承包合同，无偿收回土地，严重损害了农民土地承包权。导致不少地方制定了有损农民权益的所谓集体土地流转的政策，造成土地流转不完整性、土地流转价格不确定，无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。(二)土地承包经营权自由流转受限现行法律法规对土地承包经营权流转做出了严格限制。农村土地承包经营权的受让方受到的只能是债权保护，而要获得土
9、地物权的受让人就必须满足一定程序以及身份限制。农村土地承包法第41条规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。1999年河北省施行河北省农村土地承包管理条例明确了土地流转必须以发包方同意为原则。农业部于2005年3月1号起施行的农村土地承包经营权流转管理办法第11条及25条甚至规定承包方申请及发包方同意两道程序。因此，承包方要想顺利流转自己的权益，实现土地的用益权能，必须同时满足承包方同意、受让方集体成员性和承包方的经济保障性三
10、个条件。由此可见，“依据联产承包经营合同，发包人对农地使用权的标的物(农民承包的土地)，仍具有相当大的支配力”2。物权法第128条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。因此，物权法虽概括性的条款回避了，但对与经发包方同意也是基本认可的。土地承包经营权物权化是土地使用权流转的基础，作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。如果只是一项债权，进入流转过程是要受很多限制，制约了流转关系，为集体土地所有者用行政手段预留下了空间。所以无论农村土地承包经营权采用何种方式流转，都必须解决的最基本问题，就是农村土地承包经营权自由转让。因此，应赋予承包经
11、营人完整的土地使用权，流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，农民应当有自主权，这样才符合私法自治的原则。这一点在农村土地承包经营权流转管理办法第9条中就可以看出，“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”这无疑是对土地承包经营权流转主体范畴放开的一个政策性尝试。因此，从土地承包经营权流转的改革方向来看，物权性质的土地承包经营权流转应该也必然成为河北省下一步改革的主要着力点之一。(三)土地承包经
12、营权的抵押权受限基于保障失地农民的生活来源和农村基层的社会稳定的立法目的，现行物权法和担保法均明确禁止土地承包经营权不得作为抵押财产行使抵押权。另外，现行的农村土地承包法只允许通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒地”享有的土地承包经营权可以抵押。而最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释又规定，“承包方以其土地进行抵押或抵偿债务的，应当认定无效。”这就造成土地承包经营权作为物权更加不完整，这也成为土地承包经营权流转的障碍性因素。不允许集体土地使用权作为抵押权的客体，已经与我国土地权利制度改革的要求不相适应。土地承包经营权的抵押权受限使农民所拥有的土地使用权不完整，难
13、以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。尤其当前河北省农业结构调整规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，其物权性质已为学界所认同。对于农民来说，农村土地承包经营权，一旦最具有财产性收入的资产，肯定会增强河北省农业生产资本的充裕程度。因此，笔者建议创新农村金融产品和金融服务，扩大现行法对抵押的适用范围，允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权也可以进行抵押。有学者建议鉴于我国的土地金融制度发展：农民集体要
14、建立土地信用合作社帮助农户实现土地承包经营权产权取得抵押贷款，解决了大银行下乡的两个困境：一是信息不对称，贷款跟踪管理难。二是贷款规模小，经营成本高3。河北省可以先行制定地方性的条例或办法来进行有益的金融改革探索。三、河北省土地流转的法律框架土地流转一定要有健全的法律体系做为保障，我国现在土地制度流转的法律还很不完善。农村土地承包经营权证管理办法大多是对土地流转的原则性规定，针对河北省具体情况加大土地流转的立法工作，对流转的具体程序和步骤还需要详细的规定。(一)全省土地确权和登记1.集体土地所有权完善如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，则流转.的主体不可能为农民很可能是其他权力主体，
15、侵害农民土地权利。产权归属清晰是产权制度功能有效发挥的前提。从立法上保证农民享有真正的土地所有权，建议赋予集体土地所有权主体为村民委员会，明确禁止县、乡等行政组织凭借行政权利侵犯其土地所有权及其他财产权。对农村土地权利主体的构成要素、主体的界限和地位确定，是实现农村土地规范流转的前提。2.农民土地承包经营权的确权农村土地承包法和农村土地承包经营权证管理办法都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放土地承包经营权证，该证是确定承包户享有土地承包经营权的法律凭证。据调查河北省土地向外发包经乡(镇)人民政府批准的几乎占不到1/3。普遍出现土地经营权证填写不规范不详细不真实、土地经营权证书发放不到位或丢失、土地承包档案不完整、不规范等问题，还有部分地方违规多留机动地。产权证可以降低农民保护自己财产的成本，而且有利于资源的流转，为土地承包经营权的顺畅流转提供合法的基础。土地登记使土地“资产权证化”，让土地不仅成为生产性要素，也变成财产性要素，释放土地的市场增值潜能。权证化既可解除人与土地对应关系的机械性，又可保证人与土地权属关系的稳定性，让离土农民有了权益的保障性和运用的灵活性，推进农产业由单一化向集约化转变。笔者调查中发现，河北省农村普遍存在权属不明土地和新增土地。这主要有两种情况：一是，村委会为了维持经费支出以及划分宅基地的需要自留土地，被称为“机动地”或者叫“村自留地”等，村委
