解读国家环境保护十一五规划之十一五国家环境保护的保障措施

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1、23 Vol.385/2007.12ATHE POLICY ANALYSIS 环境保护 措施之一：促进区域经济与环境协调发展 国家将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、 限制 开发和禁止开发 4 类主体功能区，实行分区管理政策。实施 区域发展总体战略和将国土空间划分为4 类主体功能区， 既 是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措， 更是保护 生态环境的一项最具基础性、长远性的根本措施， 也为强化 国家在环境保护领域的宏观调控和分类指导提供了依据。 针对全国主体功能区划， 需要对4 类主体功能区制定分类 管理的环境政策和评价指标体系， 逐步实行分类管理： 在优化 开发区域， 坚持环境优先，

2、 实行严格的建设项目环境准入制度， 率先完成排污总量削减任务， 做到增产减污 ； 在重点开发区域， 坚持环境与经济协调发展， 严格控制污染物排放总量， 做到增 产不增污 ； 在限制开发区域， 坚持保护为主 ； 在禁止开发区域， 坚持强制性保护。 按照西部大开发总体战略和政策， 从政策、 资 金、 人才等方面加大对西部地区环境保护支持力度。 措施之二：加快经济结构调整 依据国家产业政策和环保法规， 加大淘汰污染严重的落 后工艺、设备和企业的力度。在制定钢铁、有色、建材、电 力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求， 新 建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。 已无环境 容量的区域，

3、 严格禁止新建增加污染物排放量的项目。 清洁生产和循环经济是促进经济增长方式转变的有效途 径，我国通过推行清洁生产、建立生态工业园、建设循环经 济型社会等多种模式，在企业区域和社会3 个层次进行了循 环经济理论探索和实践尝试，提高了经济增长质量， 改善了 生态环境。 但是， 发展循环经济还需要完善相关法律法规， 制 定经济鼓励政策、 建立促进循环经济发展的技术支撑体系和 绿色消费需求。 为了促进循环经济发展，应制定相关配套法规， 实行有 利于资源节约和循环经济发展的经济政策； 完善评价指标体 系，推进重点行业、产业园区和省市循环经济试点工作，推 广循环经济先进适用技术和典型经验， 建设循环经济

4、试点示 范工程。 按照低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持 续的原则，把节能、节水、节地与削减污染物排放总量有机 结合起来，实行统筹规划、同步实施。大力发展风能、太阳 能、地热、生物质能、氢能等新能源和可再生能源，积极发 展核电，推广煤炭清洁燃烧， 在保护生态的基础上有序开发 水能，推动能源结构的清洁化。 加快制定重点行业清洁生产标准、 评价指标体系和强制 性清洁生产审核技术指南， 建立推进清洁生产实施的技术支 撑体系。 对污染物排放超过国家和地方标准或总量控制指标 的企业，以及使用有毒有害原料或者排放有毒物质的企业， “十一五”环保规划保障措施共有8 条，既有宏观的综合性保障措施，又

5、有法规、体制机制创新措施。这 些措施将有利于推进环保历史性转变，着力克服长期制约环境保护发展的制度性障碍，加大改革创新力度，完 善体制，创新机制，加强法制，增加投入，提高环境保护工作水平。 解读国家环境保护“十一五”规划之 “十一五”国家环境保护的保障措施 葛察忠 高树婷 李娜 钟晓红国家环境保护总局环境规划院 政策解读 Vol.385/2007.12A 24 环境保护 要依法实行强制性清洁生产审核。 措施之三：完善体制，落实责任 经过2 0 多年的努力， 我国环境监督管理体系初步形成， 实行以行政区划为单位的环境管理体制， 中央和地方的职责 和权利划分不是很具体明确，中央宏观调控能力有待加强

6、， 地方环境管理作用和积极性有待提高。 政府管理职能分布在 国家环保总局、国家计委、水利部、国土资源部、国家林业 局、国家海洋局等部门， 各级环境保护主管部门负责统一管 理，各个部门依法进行相应的监督管理， 部门联动没有形成 长效管理机制。 “十一五” 期间， 要适应环境保护新形势， 分清中央和地 方事权，分清政府和企业职责，健全统一、协调、高效的环 境监管体制。 加强国家监察， 强化对全国环境保护的评估、 规 划、宏观调控和指导监督；完善大区环保督察派出机构，加 强区域、流域环保工作的协调和监督， 查处突出的环境违法 问题。坚持地方政府对辖区环境质量负责， 落实各级政府环 境责任， 进一步探

7、索市以下垂直管理和设区城市环保派出机 构监管模式。逐步理顺部门职责分工， 增强环境监管的协调 性、整体性，建立部门间信息共享和协调联动机制，充分发 挥部际联席会议的作用。 综合运用约束机制和激励机制， 促进企业和其他组织严 格执行环境法规与标准，自觉治理污染，保护生态。建立企 业环境监督员制度，实行职业资格管理。 建立企业环境信息 公开制度，加强社会监督。 措施之四：创新机制，增加投入 环境保护投入不足是长期以来制约我国环境保护发展的 “瓶颈” 。 “十一五”期间环保投资约占同期国内生产总值的 1 . 3 5 % ， 现行的环境保护投融资机制难以满足要求。 因此， 必 须努力推进政策创新，把政

8、府调控与市场机制有机结合、 法 规约束与政策激励有机结合，以政府投入带动社会投入， 以 经济政策调动市场资源，以宣传教育引导公众参与， 进一步 完善政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制。 环境保护投入作为公共财政支出的重点逐步增加。 国家 基本建设投资要继续向环境保护倾斜， 各级政府都要加大对 污染防治、生态保护和环境公共设施建设的投资。 把环保部 门工作经费纳入各级财政支出预算， 切实提高环保机构经费 保障程度。 中央政府加大对中西部地区环境保护支持力度。 在资源税、消费税、 进出口税改革中充分考虑环境保护 要求，完善税收优惠政策，探索建立独立型环境税，促进税 收绿色化改革。按照“谁

9、开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受 益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，完善生态补偿政策，建 立生态补偿机制。 发挥价格杠杆的作用， 建立能够反映污染治理成本的排 污价格和收费机制。 进一步完善排污收费制度， 全面征收城 市污水、 生活垃圾、 危险废物和医疗废物处理处置费及放射 性废物收储费。 对可再生能源发电、 脱硫电厂和垃圾焚烧发 电厂实行优先上网或提高电价等优惠政策，实行脱硫电价 的动态管理。有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污 权交易。 完善信贷政策， 鼓励银行特别是政策性银行对有偿还能 力的环境基础设施建设项目和企业治污项目给予贷款支持。 探索建立环境责任保险和环境风险投资。积极扩大利用外

10、资 渠道，继续争取国际组织和外国政府无偿援助和优惠贷款。 加快市政公用事业改革， 鼓励各类企业参与环保基础设施建 设和运营，推进污染治理市场化。 措施之五：强化法治，严格监管 强化法治既是防治污染、保护生态的关键， 也是参与环 境与发展综合决策， 推动经济增长方式根本性转变的有效手 段。采取有力措施，着力解决法规不健全、执法难度大、违 法成本低、违法不究、执法不严的问题。 抓紧修订和完善现行法规标准，填补法律空白， 完善技 术规范和环境标准体系，科学确定标准限值， 鼓励各地制订 更加严格的地方污染物排放标准。积极配合司法部门， 通过 司法手段保障环境执法的权威性和有效性。 按照权责明确、 规范

11、行为、 监督有力、 高效运转的要求， 加强执法队伍建设， 明确执法责任和程序， 提高执法效率， 强 化执法监督，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。督 促各级政府和重点企业制定应急方案，配备必要应急设施， 提高突发环境事件的处置能力。 着重落实污染物排放总量控制制度、 环境影响评价、“三 同时”制度和环境目标责任制。 制定科学的环境管理绩效评 价指标，纳入党政干部政绩综合评价体系， 建立环境保护问 责和奖惩制度， 综合运用排污许可、 排污收费、 强制淘汰、 限 期治理和环境影响评价等各项环境管理制度和手段，实现 “十一五”规划目标。 措施之六：依靠科技，发展产业 经过近3 0 年的努力， 我

12、国环境科学取得了一定的成绩， 环境科研队伍逐步壮大，已形成包括环保系统、中科院、教 25 Vol.385/2007.12ATHE POLICY ANALYSIS 环境保护 育系统和行业四大群体组成的环境科技力量， 为我国环保政 策、法律、 标准和制度的建立和实施提供了科学依据和技术 支持。但与国家需求和国际先进水平还存在相当的差距， 我 国环境科研基本处于被动跟踪状态， 缺乏系统的基于国情的 重大生态、 环境问题的研究和关键技术开发。 环境保护相关产业已形成产业门类基本齐全， 并具有一 定经济规模的产业体系。 近年来， 中国环境保护产品生产领 域稳步发展， 环境保护服务业取得较大进展， 资源综

13、合利用 和洁净技术产品领域快速发展。2 0 0 4 年，全国环境保护及 相关产业收入总额4 5 7 2 . 1 亿元，实现利润3 9 3 . 9 亿元，应 交税金总额3 4 3 . 6 亿元， 出口合同额6 2 . 3 亿美元。 但是我国 环保产业还比较弱小， 结构不尽合理， 发展不够平衡， 环保 产业结构中以环保产品生产和 “三废” 综合利用为主， 缺少 具有自主知识产权的技术集成和环保成套设备， 企业竞争力 较弱。 以国家中长期科学和技术发展规划纲要 中的环境重 点领域及其优先主题为龙头，全面实施科技创新工程；以基 础理论和技术创新为支撑， 全面实施环境标准体系建设工程 ； 以提高环境管理

14、和污染防治技术为目标， 全面实施环境技术 管理体系建设工程。深化环境科技体制改革， 培养环境科技 人才，提升环境科技创新能力， 提高环境决策的科学化和民 主化。 以环境保护重点工程为需求，以环保示范工程为依托， 以标准化、系列化、本土化、现代化为导向，自主创新和引 进消化吸收相结合，大力发展环保装备制造业。 以环境影响 评价、环境工程服务、环境技术研发与咨询、环境风险投资 为重点，以市场化为主体，积极发展环保服务业。制定发展 规划，推进技术进步，加强行业自律，规范市场行为，促进 公平竞争， 推动环保产业健康发展。 加大对外开放， 实施 “引 进来、 走出去” 战略， 支持各类所有制企业进入环保

15、产业。 培 育一批具有自主品牌、核心技术能力强、市场占有率高、能 够提供较多就业机会的优势企业和企业集团， 使环保产业成 为国民经济的新兴支柱产业。 措施之七：动员社会力量保护环境 公众逐步成为环境保护的社会推动力和社会主导力量， 促进新的环境保护社会调节机制的建立， 是推进环境保护深 化发展的动力， 公众参与是环境保护工作得以持续发展的根 基。随着我国经济发展、人民生活水平的提高，公众的环境 意识有了很大的提高，而公众参与机制还有待进一步健全， 必须扩大公众的环境知情权、 拓展公众参与的广度和深度。 推动全社会环境保护工作， 需要不断增强各级干部和广 大群众的环境意识和法制观念， 重点加强对

16、领导干部的环境 教育和培训。大力普及环境科学知识， 实施千乡万村环保科 普行动计划。充分发挥舆论引导和监督作用， 大力宣传环境 保护的方针政策和法律法规，公开曝光环境违法行为。 抓好 环保基础教育、 专业教育、 社会教育和岗位培训。 全方位、 多 层次推广适应建立资源节约型、 环境友好型社会要求的生产 生活方式。 推动全社会环保工作，需要大力推行政务公开， 实行环 境保护政策法规、 项目审批、 案件处理等政务公告公示制度。 完善环境信息政府网站，公开发布环境质量、 环境管理等环 境信息。依法推进企业环境信息公开， 开展上市公司的环境 绩效评估和环境信息公告。 推动全社会环保工作，需要从消费环节入手， 大力推广 环境标志和环境认证， 倡导绿色消费、 绿色办公和绿色采购， 广泛开展绿色社区、 绿色学校、 绿色家庭等群众性创建活动， 充分发挥工会、共青团、妇联等群众组织、社区组织和各类 环保社团及环保志愿者的作用。 推进全社会环保工作，需要加强信访工作，充分发挥 1 2 3 6 9 环保热线的作用，拓宽和畅通群众举报投诉渠道。开 展环境公益诉讼研究，加强行政复议，推动行政诉讼，依