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1、PARTY & GOVERNMENT FORUM 党政论坛 2011年1月号 60 设置合理高效的社会管理 机构 由于发达国家大多有较 长的自治传统，因而在“中央地 方”和“联邦州地方”之间基本 不存在严格统属的条块关系，而是在 各自的法定职责范围内各司其职。发 达国家政府在处理社会管理职能的组 织设计上充分注意因地制宜和因时制 宜。如美国政府的社会管理在联邦层 次上是通过50多个独立的管制机构（ Independent Regulatory Agencies）来实 现的，这50多个社会管理机构的内部 设置和下属分支机构的设置就充分考 虑到了管理领域的实 际情况和资源预算约 束，几乎没有统一的
2、 组织设计模式。美国 环保局(EPA)在全国 设有10个大区，一个 区负责若干个州，每 个区都根据本区的实 际情况制定政策和标 准，这种适中的管理 幅度既照顾到了各个区域不同的历史 文化背景，又不至于出现管理重心过 低而带来的繁重管理任务。 发达国家社会管理机构的设计考 虑到了组织整合和权责一致问题。如 针对环境管理领域存在的多头管理、 权责不明等问题，1970年成立的美国 联邦环境保护局就对社会的环境管理 领域进行了整合，统一对环境行使全 面管理。当然，社会管理也是一个牵 涉面极广的领域，由于各种原因，管 理机构设置很难归整到一个部门。对 此，美国政府按照管理对象的性质特 征，借用组织间流程
3、再造的思想，对 几个管理部门之间的管辖程序和前后 衔接做出了比较清晰的设计，如肉制 品的生产销售就涉及到几个部门。其 中，联邦食品安全和检查署(FSIS)负责 检查食品制品的加工、操作和包装； 美国农业局(USDA)负责生产厂家卫 生、设备、操作的技术标准制定，等 等。相关管理部门之间都有法定的或 管理实践中约定俗成的协同规范，管 理效率较高。 二、构建分权参与的社会管理 机制 权力下放，也是发达国家政府进 行社会管理的一个显著趋势。 实行高度中央集权制的法国也 顺应了分权化的浪潮，于1982年3月 颁布权力下放法案，从立法上进 行了一系列推动分权与地方自治的 改革。通过改革，地方的权限得到明
4、 确划分，取消了中央政府对政府的监 管，明确规定了市镇、省、大区和中 央政府的职责范围，授予了地方一定 的立法自主权和社会管理的权力。之 后，中央政府又逐渐向政府转交了公 共教育、文化娱乐、职业培训、领土 整治、城市规划、住宅建设、环境保 护、公共卫生、社会福利、交通运输 等方面的社会管理职权。 日本作为一个单一制的中央集 权国家，自20世纪90年代以来也加快 了分权化改革的步伐，明确了国家和 地方公共团体的职能分担，居民身边 的公共事务尽量交由地方公共团体处 理。为此，日本政府提出以下几项 改革原则：一要废除中央委托事务制 度，中央与地方之间应建立平等协作 的关系；二要积极推进中央政府权力
5、向地方转移；三要进一步放宽限制； 四要合理调整补助金制度；五要建立 和完善地方公共团体的行政制度，积 极采取措施鼓励国民参政，促进参政 的多元化发展。 1998年5月，日本内阁终于在分权 委员会分权改革建议的基础上，正式 颁布了“分权推进计划”。这一计划 对内阁各部都产生了实质性影响，次 年它们相应修改了至少600部法律。 总的来说，在分权运动中，西方 发达国家的政府在社会管理上获得了 更多的自主权，并且在放松管制理念 的指导下，工作积极性和行政效率都 得到了明显提高，也能更有效地对地 区内的利益格局进行调 整。与中央集权相比， 分权的比较优势在于： 有助于保护个人的权利 和自由；社会系统免受
6、 中央当局决策失误的影 响；确保政府决策更符 合地方实际；促使地方 当局能更好选择适合地 方条件和需要的公共计 划；由于赋予其自主权，存在着发挥 主动性和创造性的广阔天地；不同地 方之间的竞争能够产生改进公共服务 质量的效果。 三、实行市场化的社会管理方式 自20世纪80年代以来，以英国 撒切尔政府为首的大多数发达国家开 始了社会管理的市场化改革，以实现 社会管理的公平、效率、效益等价值 目标。譬如：“美国警察机关已在从 容不迫地民营化，私人安全保卫的数 量3倍于警察，监禁正作为一种生意 出现。到1996年末，有132家看守所开 业，另有39家在建设中。该行业的税 收在1997年达到10亿美元
7、。” 1985年，英国负责政府事务的 环境事务部提出了一份咨询文件，要 求在垃圾清理、街道清扫、建筑物清 洁、车辆维护、饮食服务等领域实施 FORUM PARTY&GOVERNMENT 他山之石 西方国家社会 管理的成功经验 岳世平 一、 DIRECTED BY SHANGHAI PARTY INSTITUTE OF CCP & SHANGHAI ADMINISTRATION INSTITUTE 2011年1月号 党政论坛 61 FORUM PARTY&GOVERNMENT 他山之石 竞争招标制，当年有38个政府签订了 55项承包合同。一年的实践表明，以 垃圾清理为例，私营承包后成本降低 了2
8、2。1988年和1990年的地方政 府法把竞争招标制的范围扩大到会 计、建筑设计、财务管理等专业服务 领域。英国的竞争招标主要利用中 央权威迫使地方当局和其他公共机 构在指定的领域实施强制性的竞争招 标制，如1992年的地方政府法规 定，在所指定的服务领域如地方卫生 事务，政府必须实施竞争招标制，以 竞争招标的形式把自己的服务项目承 包出去，向私营部门或非营利机构购 买公共服务。 西方发达国家市场化社会管理的 方式主要有：第一，签约外包。它是 各国社会管理实践中政府长期使用的 一种方法，将大多数公共服务和公共 事业以签定合同的形式与私人企业合 作。第二，特许经营。国外政府在可 以对公共服务的使
9、用收费的地方采用 特许经营，通过发放执照或许可证允 许私人企业提供公共服务。第三，代 用券。把代用券发给公民作为凭证， 用来替代现金从私营或公营的卖主那 里购买公共服务或产品。第四，混 合策略。政府在提供某项公共服务时 同时采用几种生产方式，以获得多种 方式的优势。第五，代理机构政 府通过监督代理机构履行社会管理职 能。发达国家社会管理市场化进程说 明，在政府与市场之间选择更多的市 场、更少的政府是明智选择，有助于 提高政府社会管理能力。 四、实施社区化的社会管理组织 当社区被授权来解决自身的问题 时，它们会比那些依靠外人提供服务 的社区更能发挥作用。因此，西方发 达国家地方各级政府开始把社会
10、公共 事务的所有权和管理权从官僚和专业 人士手中夺回来交给社区，将公共组 织的决策、资源和任务等实质性控制 权转移给社区。在美国，汉普顿、代 顿及其他城市，社会团体对如何使用 拨给社区发展所用的公共基金拥有决 定权。在丹佛、萨凡纳、罗阿诺克及 其他城市成千上万的公民参与社区的 大型合作规划项目。在堪萨斯州，州 政府将2.5亿美元用于堪萨斯城市家庭 社会服务基金的分配权交给一家企业 集团，该集团由公司、慈善组织、工 会和社区领导组成。数百个城市采用 了社区警察的方式，城市居民与警察 部门分担责任。在数百家房屋开发部 门，居民拥有自己的房产管理公司。 在芝加哥，改革者将近600所公立学校 的控制权
11、转移至由家长和社区选举产 生的代表组成的地方学校委员会。 西方发达国家的政府通过把社区 事务的管理授权给社区组织，让社区 居民普遍地参与社区管理。具体措施 有：鼓励各社区建立养老院、残疾人 服务中心等公益事业；政府机构如社 会工作部门、警察局出面组织邻里互 助、街道联防等，以改进社会服务或 控制犯罪活动等。 五、构建民主化的社会管理决 策程序 科学民主的公共决策，有利于 整合不同阶层的利益要求，将社会利 益冲突控制在不影响社会稳定的范围 之内，避免利益冲突引发大规模的群 体事件。 在法国，政府通过组织咨询市民 的活动，以公共商议、公共调研等方 式直接听取市民的意见，尤其是在一 些大型基础设施建
12、设的问题上，法国 政府总是通过发展公众调查和民意测 验等办法。2003年的修宪报告更是明 确地指出，允许市镇政府在其职能范 围内组织当地公众对重要决定进行投 票表决，而不仅仅是意见咨询；并赋 予地方选民请愿权，可要求市镇政府 将其管辖内的任何问题，列入磋商大 会的议事日程。”如里尔政府在启动 欧洲化里尔工程时，通过将信息发布 在地方公开刊物、举办里尔工程图片 展，邀请部分居民实地观察等方式， 让居民了解到该项工程的重要性，希 望居民能理解施工时可能带来的负面 影响。里尔联合体在推出工程之前， 通过召开居民会议，使居民了解到在 住宅区建立新设备的重要性以及在工 程实施时会碰到的一些问题(噪音、更
13、 多的停车场地等)，该政府也按照居民 的要求修改了工程的方案，使它能较 好地贴近居民的实际需求。 公民还可以通过自行创立民间 社团，组建公民咨询委员会、公民系 列论坛等途径，以直接增选该团体的 代表进入市镇议会，或者受市镇议会 的邀请作为非议会代表参与政策制定 的方式进入公共政治生活领域。在申 请2004年奥运会主办权时，大里尔委 员会的代表就多次在里尔议会的会议 中提议里尔参加，并在里尔政府决定 申办2004年的奥运会后，积极游说公 共部门和私人部门为里尔建设各项体 育设施提供资金保障。尽管此次申办 最终败给希腊的雅典，但它充分展现 了大里尔委员会与里尔政府的密切 合作。 综观西方国家政府履行社会管 理职能的做法及其经验，我们有必要 指出的是，政府转交的是社会管理和 公共服务项目的提供，而不是社会管 理和公共服务责任的转移。西方国家 各级政府提供引进市场机制、调动社 会一切可以利用的资源，以增强社会 管理和公共服务的供给能力，提升公 共产品或公共服务的品质，实现政府 社会管理职能由“划桨”（提供公共 服务）向“掌舵”（社会政策制定） 的转变，是在不放弃社会政策制定 和宏观调控的公共责任的前提下所进 行的。 （作者单位：厦门市行政学院） （责任编辑 李海生）
