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1、PARTY & GOVERNMENT FORUM 党政论坛 2014年2月号 58 FORUM PARTY&GOVERNMENT 他山之石 此外，2002年在白宫和五角大楼增 设了“全球外交办公室”和“战略 影响办公室”。与此同时，美国先 后制定史密斯-蒙特法案、富 布莱特-海斯法案和国际广播 法案等一系列的法案，协同有关 机构共同支撑起公共外交的运作体 系。2003年，美国在公共外交方面 投入了5.94亿美元。2004年，国务 院的预算则升至10亿美元，其中有 1亿5千万美元用于的公 共外交。 为 了 对 外 展 现 “ 现 代 、 多 元、创意、成功”的形象，英国 于2005年12月出台了
2、卡特尔评 估，整合国内力量资源进而进行 新的角色分工，由外交部公共外交 总司负责部署和执行此系统工程。 在该司的指导下，一方面推动半官 方机构英国文化委员会发展对 外的文化外交关系和语言教育培训 事业；另一方面设立了研究文化关 系和公共外交的思想库公共外 交战略委员会，协同外交部和旅游 局共同开展公共外交工作。为提高 不同机构的协同力，设置一名“沟 通事务总监”加以统一协调，另组 建“公共外交战略与绩效管理委员 会”(PDSPMB)，负责审批公共外交 策略，提出资源分配建议，以及各 机构公共外交绩效的评估和监督。 2005年英国投入公共外交的开支高 达4.5亿英镑。 2.善用“第三部门”，非政
3、府 组织作用突出 从西方国家公共外交的实践 来看，政府大体上只负责制定公共 外交政策和提供相应的活动经费， 大量的实践活动实际上是由第三部 门具体运作。值得关注的是，随着 全球化的加速及国际社会权力结构 的变迁，非政府组织所特有的民间 性、自治性、非营利性、志愿性等 特点，对西方的公共外交与全球治 理起着不可替代的作用。 首先，非政府组织在公共外交 战线上发挥中介 的作用。在处理 国际事务上，西 方国家为了增加 政策的弹性或给 予政府一些缓冲 带，往往利用非 政府组织作为处 理棘手事务的润 滑剂。加拿大政 府利用非政府组 织掌握的当地化信息经验开启和平 建设项目，通过非政府组织对各国 政府和国
4、际组织呼吁、带头签署和 平与发展性质之协议或游说他国政 府和民间社会，从而提高本国在国 际事务中的影响力与号召力。最典 型的例子是，在1997年多国签署 禁止杀伤人员地雷公约之前， 针对某些国家领导的反对意见，加 政府积极寻求与这些国家国内支持 禁雷运动的非政府组织接触，协同 一致向民众宣传地雷的威胁性，进 而说服民众形成强大的舆论压力改 变所在国政府的决策。 其次，配合政府开展人道主义 援助，共塑良好的国际形象。日本 政府于1999年设立日本非政府组织 无偿援助资金合作项目，专门向在 共外交”一词是由美国 塔夫茨大学埃德蒙格里 恩教授于1965年首次提 出。它一般指的是，一国政府对其 他国家
5、民众施加影响的外交形式， 即通过情报、信息、文化交流项 目、媒体等手段影响其他国家的民 众并制造舆论，为一国在海外创设 良好的形象，进而增进国家利用的 战略工具与活动。本文试图从公共 外交模式和行为特性出发，对西方 国家公共外交实践的异同点进行梳 理，为当下中国深入实施公共外交 提供借鉴意义。 一、西方公 共外交的实践经 验及其特点 （一）西方 公共外交的趋同 点 1.重视制度 化管理，追求整 体外交与公共外 交的协调发展 战后，西方 各国都把公共外交视为新世纪一项 重要的国家战略，抑或是解决国际 冲突的第四种力量。对此，西方政 府普遍采取以法制建设和促进规范 化管理的发展路径，致力于建立起
6、一套完善的管理体制和机制。环顾 西方各国，这些国家基本上都有相 关的法案或行为准则、专门从事公 共外交的机构和特定的经费来源。 美国国务院是管理公共外交的 主要机构，克林顿上任后更是在国 务院当中设置了专门负责公共外交 和公共事务的副国务卿。为了顺应 信息时代和反恐战略的需要，美国 国务院将新闻署和教务文化事务局 并入，而负责美国之音广播电台等 的国际广播局以及政府资助的非政 府组织接受副国务卿的政策指导； 西方公共外交 的特点与启示 林逢春 王瑜 李佩彤 “公 DIRECTED BY SHANGHAI PARTY INSTITUTE OF CCP & SHANGHAI ADMINISTRAT
7、ION INSTITUTE 2014年2月号 党政论坛 59 FORUM PARTY&GOVERNMENT 他山之石 战后重建地区活动的非政府组织提 供资金支持。该项目配合日本的官 方开发援助（ODA）政策，结合联 合国紧急人道救援和战后重建等活 动，深入在落后国家或动荡地区开 展难民救助、环境重建、卫生保障 和可持续发展等工作，力图树立起 日本“和平、民主、亲善”的大国 形象。 最后，思想库提供智力支持， 成为公共外交重要的人力资源。作 为独立于政府、社会利益集团和政 党等力量的从事政治、社会、经济 各领域问题研究的非政府组织，思 想库凭借其自身的独立性、思想创 新能力、专家地位和舆论影响力
8、， 而成为西方现代政治知识化和知识 政治化的重要载体和公共外交的人 力资源。德国外交事务协会和德国 科学与政策协会注重于亚洲智库间 的合作，以加强对东亚外交安全的 研究。而在英国，1997年“狄莫 斯”公共政策研究所出版的不列 颠：重拾我们的身份蓝皮书，为 英国形象梳理了六大特点，为“公 共外交战略委员会”设计的英国品 牌形象奠定基础。经历911之后， 美国思想库将公共外交推至关乎美 国安全战略的高度。在苏珊娜诺 赛尔“巧实力”思想的指引下，美 国国际战略研究中心于2006年成 立了“巧实力委员会”。联系西 方智库的发展脉络与公共外交史， 西方公共外交均可以从欧美智库所 孵化的“永久和平论”、
9、“国际社 会”思想、沟通行动理论、软实力 与巧实力等思想理论中汲取到一定 的精神营养。 3.利用先进网络技术，大力推 进网络外交 2002年底，美国国会通过了 2002年电子政府法案，并于 2003年底相应地建立起专事网络外 交的“电子外交办公室”，成为美 国信息技术决策、内外部沟通以及 资讯管理的重要职能部门。2009年 奥巴马上台后，利用网络力量对国 务院网站进行升级改版，在其首页 新增了外交笔记、脸谱、附丽客、 推特等网址链接，并设计了一些网 络虚拟社区以提高本国民众对美国 外交政策的认知。2009年3月20日， 在伊朗“诺鲁兹”（国庆）之际， 奥巴马通过优图向伊朗发表了一段 呼吁建立双
10、边建设性关系的讲话， 旨在试图引导伊朗公共舆论并对后 来伊朗大选施加影响。6月份，美 国利用推特等渠道散布了伊朗境内 因大选舞弊而爆发的街头抗议的海 量信息，其意在影响伊朗总统选举 进程，诱导伊朗局势朝着更符合美 国利益的方向发展。 为了打破“美国独大”的信息 霸权格局，西方中小国家竞相运用 先进的信息技术优化自身的国际形 象。芬兰创建了projectfinland.org网 站来与美国学生直接交流；而瑞典 是第一个利用“在线社区”开启 官方外交行动的国家，该国在虚拟 社区“第二人生”（Second Life） 网站上建设一个虚拟大使馆，借助 该平台与全世界的青年人进行互 动，以数字化的形象向
11、世界网民 展示其文化历史景点并实现即时 聊天。2003年加拿大利用网络促 使公民公开在网上针对政府的政策 展开“外交政策对话”，成为世界 上第一个尝试通过在线互动平台促 使公民直接参与外交政策制定过程 的国家外交部。该计划成功激发加 外交部进一步创设了一个永久的电 子对话网站，以确保关于加拿大外 交政策优先议题的公众讨论成为一 种惯例。 4.重视文化交流和信息传播， 增强软实力 对外文化交流和国际信息传播 统筹发展，是西方国家增强软实力 的主要经验。富布莱特项目是迄今 世上活动规模最大、涉及人数最多 的国际教育文化交流项目，更是美 国公共外交领域中影响力最大、享 誉最高的活动之一。英国则设置志
12、 奋领奖学金、马歇尔奖学金和英联 邦奖学金来吸引其他国家的精英到 英国留学，并于2003年举办“创意 英国”宣传活动来提高国外民众对 英国文化的认知。德国和加拿大充 分利用歌德学院、加拿大海外学习 中心等传统对外文化交流的平台， 大力改善本国的广播电视和网络设 备，强化自身对外信息传播工作。 这些国家利用丰厚的奖学金制度， 或挖掘本国在文学、软件开发和创 意项目等方面的优势资源，吸引众 多海外留学生到本国接受教育，或 通过开启文化交流和教育合作项目 以提高本国文化软实力。 5.提供对外援助，提升国际 形象 西方国家凭借其较为发达的经 济水平在落后地区与国家进行援助 与开发，一方面可以实现自身部
13、分 经济利益，一方面又可以赢得受援 国政府和民众的认可。 美国哈德逊研究所和全球振兴 中心于2009年5月24日发布全球慈 善指数年度报告，认为美国是提 供对外经济援助最多的国家。美国 的对外援助包括官方和民间机构捐 款。作为一个超级强国，战后美国 的对外援助推动了整个世界格局的 形成。马歇尔计划在战后欧洲重建 中起了关键的作用，中东、非洲、 拉美等地区的政治经济形势也因为 美援而有了实质性的转变；而来自 基金会、志愿组织等民间机构的援 助，对发展中国家的教育、卫生起 着不可磨灭的作用，拉近了民众间 PARTY & GOVERNMENT FORUM 党政论坛 2014年2月号 60 FORUM
14、 PARTY&GOVERNMENT 他山之石 的心理距离。 早在上世纪60年代，日本就 先后成立了海外技术合作事业团和 日本青年海外协力队，从医疗、农 业水利和产品研发等方面对发展中 国家进行援助和培训。在ODA大 纲的指引下，日本的对外援助规定 了“关心人道”、“环保”等原则 方向，日本的经济与技术援助，对 国际技术合作和文化交流做出了贡 献。 2008年4月欧盟成员国联合发 布欧盟对外行动之沟通和可见 性手册，该手册规定了欧盟在人 道主义、财政和维和援助等方面的 细节和规范。目前，从资金总量来 看，欧盟的人道主义援助位居全球 第一，财政援助排第五；欧盟的官 方发展援助（ODA）合计约300
15、亿欧 元，占了全球总额的55%，而这种援 助的地域范围也从前殖民地国家逐 步扩至全世界，其中已有2/3的资金 注入中东、拉美和亚洲以促进当地 的经济与人权发展和重建。 瑞典多次向联合国维和部队输 送人力和物资；同时，通过对发展 中国家提供经济、环保、医疗、教 育等人道主义援助，向世人展示了 其“中立”、“和平”的形象。 （二）西方公共外交的差异点 同属西方发达国家行列，因为 在国土疆界、经济、军事和政治影 响力以及民族文化等方面的差异， 加拿大和挪威等国家所开展的公 共外交与英美法等传统资本主义强 国的具体实践必定也存在一定的差 异。诚如约泽夫巴托拉所言，大 国与小国在公共外交上的差异体现 在
16、三方面：一是在目标方面，大国 重在“重树品牌”，实现他国的追 随，而小国则为了引起关注和他国 对本国的了解；二是在实施范围和 深度上，大国突出“广”，中小国 家则强调“精”；三是在合法性方 面，大国注重起始正当性，而小国 关切效果的吸引力，于是大国获取 的合法性比小国低。一般而言，因 为利益和目标取向的差异，西方大 国与中小国家在公共外交实践过程 中会表现出不同行为特性。前者倾 向于积极进攻型，后者则倾向于积 极防御型。反映了西方国家因为国 力和利益取向的差异也会造就不同 的公共外交模式。 1.依据不同国情设置不同类型 的管理体制 西方国家根据自身的国情摸 索出三种典型的公共外交管理模 式。一是以英美为代表的分散型管 理体制。外交部对外文化关系司是 英国公共外交的核心指导机构，但 其权限范围小，只负责制定对外文 化政策、签订文化交流协议和指导 驻外使馆文化教育处的工作。而英 国文化委员会负责操办具体的队伍 文化交流事务。后者虽接受前者的 指导，但并不具备国家机构特点， 充分发挥着准政府外交的自主性。 二是以法国为代表的集中
