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1、 研究生园地 河北法学 ? ? ? 年第 !期 行政听证制度的理论纷争及其未来走向探讨 吉玉泉 一 、 行政听证程序的确立及其纷争源起 立法机关在行政处罚法中 引入了行政听 证程 序 , 首 次以法 律的形 式将 行政听证作为一 项 基本法律制度确定 下来 , 标 志着 我国行政法 治建设的一次 阶段性的质的飞跃 。 从 我国行政 法治建设的实 际进 程 看 , ? ? ? 年 颁 布的行政 诉讼法 无疑 是 一部具有里程 碑意义的诉讼法 典 , 对行政机关依法行政确立了一个司法 监督 程序 , 为行政相 对人 维 护自己的合法权益 提供 了一个司法救济途径 , 但 是由于行政诉讼 法 是在政
2、体改革呼声 日高的社会大 背景 下出台 的 , 而且 , 从 立法机关和当时法学理论的实际发 展状况看 , 对行政法 治建 设的前 景目标的认识 还 是比较模 糊的 。 当时的立 法指导 思想还只是 停留在 传统计划经济基 础上的中央集权的前提 下逐步 “放权” 的权力分 配体制 , 强 调国家 机关 之间的制约达到 “ 以法 治国 ”? 的思想 认识上 。 “官 、 民 ” 关系仍 应遵循 “管 理 者 ”与“ 管 理 相对 人 ”的既成 体制 。 因此 , 严 格地说 , 当时 立法机关 所确立的行 政 法治目标只是 形 式 意义上的法 治 , 并未达到对实质 意义上 法治的认识深度 。
3、从 世界范围看 , 进入二十世纪后 , 世界上一 些 主要的宪政体制国家普遍出现了行政权 扩张 的现象 , 行政 机关的行政活动范围不断扩 大 , 客 观上形成了立法权和行政司法 权 , 同时 行政 机 关拥 有 广泛的自 由裁 量 权 , 这 就出现了如何 处 理规范行政机关依法行 使行政权与法治的关系 问题 。 原有的行政实体法 律规 范无法 有效地 控 制行政权 , 依法行政不能确保行政权被合理 、 公 正地 行使 , 公民不 能 有 效地仅仅依靠 事后 “ 救 济 ”手段 弥补自己的损失 。 于是 , 人们提出从行 政程 序上去寻 找控制行政 扩张的方法 , “现代 国 家的民主性不能
4、在行政程序方面 再把公司看作 纯粹的由国家支配的客体或对 象 , 作为主权 者 的公民应有政治 参与 、 行政 参与的权利 , 应该在 行政行 为过 程中就 表 达自己的意 愿和主 张 。” “要求行 政权不仅在形 式上要 依照法 律 , 而且要 在实 质上具有 公正性与 合理性 ”? , 即实质意 义 上的法 治 。 到二十世纪中期 , 美国率先 建立了一 套比较完善的行政 程序法 体系 , 其 后 , 英 、 德 、 韩 、 日 、 法等国也相继制 定了一系列行政 程序方 面的法律体系 。 听证程序是 行政 程序法制度的核心内容 , 其法哲 学基础源自英美普 通法中的自然公正原 则 ! #
5、% & (#) + , 自然公正原则的两条基 本 程序规则即排除偏见和听取对方意见已成为 行 政程序法的基 本原则 。 随 着我国法 治建 设的不断 深入发展 , 理 论 研究 范围的扩 大 , 制定 一部 统一的行政 程序法 典 势在必 行 。 立 法机关首次 在行政处罚法这 一部 涉及行政执法行为最 容易 、 直接影响公民 合法权 益 并造成 损害的法律中 , 借鉴国外的立 法 经验 , 设定了行 政听证程序 , 虽然 这一部法 律 在设定 听证程 序时 , 仍然是采取 粗线 条的原则 性 规定 , 操 作性不强 , 而 且 , 听证的范围只是局 限在 行政 裁 决程 序中行 政 处罚行为
6、的部 分领 域 , 并不涉及行 政立法 程 序和所 有的行 政处罚 行为 , 但是其 理论价值和现实意义则是巨大的 , 它是我国走向实质意义上法治进程中的重要的 一步 。 由于行政处罚法 是在这样一个大背景下 出台的 , 因此 法学 理 论界针 对行 政 听证程序中 一些 具体 规定展开了热烈 的讨论 , 笔者 在 此仅 就理 论界 的主要分歧 作一些 简要的介绍 、 分析 。 二 、 关于 听证程序 的理 论纷争及 其现实的 合理的法律选择 、 关于适用听证程 序的行政处罚种 类范 围 。 行政处罚法设定的可以适用听证程序的 处罚种 类 是 .“ 行政机关作出责 令停产停业 、 吊 销许可证
7、或者执照 , 较大数额罚款等决定之前 , 应当告知当事人有 要 求举 行 听证的权利 / 当事 人 要求听证的 , 行政机关应当组 织听证 。”“ 当事 人对 限制 人身自由的行政处罚有异议的 , 依照 翼巍髓恕.黯姗雳湿熬指滋 ,鬓 霭 蔚 毙 江森易戳/撬髦 黔 繁 “度若 干间题 的研讨, , 载干 研究生园地 河北法学 ? ? ? 年第!期 治安管理 处罚条例有关规定执 行 。” 对上述适用 听证程序的范围 理论界的争议主要 集中在 两 个方面 。 一方面是 对听证程序适用 “责 令停产停业 、 吊销许可证或者执照 、 较 大 数 额罚款 等 ”是“ 等 内 ”还是“等 外”有不 同的
8、理解 。 持 “等 内说 ”的学 者认为听证范围仅限于 三类 行政处罚 , 其 他类 别 的行政 处罚不适用听证程序 。 持 “等外 说”的 学者 认为 , “ 等 ”字 是 为 今后 立法 扩 大听证范围 提供了法 律 依据 。 对此 , 笔者赞同前者的观点 , 即持 “等 内说 ”较妥。 行政听证毕竟 是属于行 政 机关主持的 , 在 作出行政处 理决定前的内部 行 政 程序 。 根据行政处罚法第 # 条 第 款的规 定 , 行政机关作出行政处罚 “没 有法 定依据 或者 不遵守法 定程序的 , 行政 处罚无 效 ” , 所以 , 如果 采纳 “等外 说 ”的 观点 , 在实践中 , 将
9、无异于将听 证范围扩 大化 , 行政机关对于 任一行 政处罚决 定是 否应 适用听证程序将 感到无所适 从 。 当然 某一行政机关若在作 上述 三类处罚以外的其他 行政处罚决定前 为 确保其 决定的 合法性 、 可靠 性而在 其 执法 程序中增加适用听证程 序的话 , 从立法意图而言 , 应是 允许的 , 但 是 , 若就现实 的立法条款来说 , 对该适用范围作 “等 外” 的理 解则 是 不 妥当的 , 这 不 仅是为行政 机关设定了 法外的职责 、 义务 , 而 且从 事后司法救济程序即 行政诉讼 程序角度 而言 , 其 结 果 将导 致行政管 理相 对人 对三 种处罚决定外的其他处罚决定
10、都 可提起行政诉讼 , 以行政机关不 适用听证程 序 为由而请求人民法院 撤销该行政 处罚决定 。 所 以 “等 外说 ” 的观点 , 尽管 在理 论 上 有 其合理之 处 , 但在实践上却是不尽合理的 。 另一个问题是 , 理 论界的许多学 者提出行 政处罚法 规定 “当 事人对 限制 人身自由的行 政 处罚有异议的 , 依照治 安管 理 处罚条 例有关规 定执行 ”不 适 用听证程序是与行政处罚立 法目 的相悖的 , 听证范围不包 括 限制人身自由的行 政处罚 , 从保 护受 处罚人的人身权和财产权 方 面看 , 听证制度 几乎没有存 在的必要 。 从法理上 说 , 法律制裁越 重 就 越
11、应当给 受处罚人有 抗 辩 的权利 和机会 , 不适用听证程序是 立法机关对 公安机关行政权力过 分的迁就和妥协 。 ? 对 此 , 笔 者以为不然 , 首 先 , 公 安 机关在 治 安行政管理活动中所 涉及的是与公共 安全有关 的案件 , 因此 , 对 其行 政执 法效 率的要 求比其 他 0 1 类的行政执 法活动要 高得多 。 其次 , 从我国目前 的政体结构 特点分析 , 公安 机关隶属 于政府 , 但 刑事诉讼法又赋予 其部分 执行“司法机关 ”的 职权 , 即它和检察机关对犯罪嫌疑人可以进 行 程序意义上的定罪 人民法院对刑事被 告人 可 作出实体意义上的定罪的结 论 + 。 公
12、安机关在治 安行 政管理 活动中 , 在处理 有关案件时 , 首先需 考虑的是 行为人是否触犯刑律 , 应否追究其刑 事 责任 。 公 安机关在确认行为人的行为尚不够 刑事 处分后 , 才 可能对 其作出治安处罚 。 因此 , 公安 机关在对行为人作出限制人身自由的治安 处罚时 , 事实 上经 过了一个 从刑事 法律到行 政 法律的选择适用的过 程 。 如果将 限制人身自由 的行 政处罚列 入 听证范围 , 势必要 对公 安 机关 拟作出的处罚决定的合法性 、 合理性进行质证 、 辩论 , 势必要超出行 政法 律 体系而 涉及到刑事 法律 体系的内容 。 显然 , 这也 不是 行政听证所应 解
13、决的问题 , 似 有 “ 刑事听证 ”之 嫌 了 。 再次 , 从 实 际执法 操 作的 角度 而言 , 由于听证是在行政 处罚决定之前举行的 , 因此 , 对限制人身自由的 行政处罚 的听证在具体工作中难以操作 。 而且 治 安管理 处罚条例第 1 2 条 第 3 款以 “但 书 ” 的方 式特别规定 . “被 裁决拘留的人或者他的家 属能够找到担保 人或 者 按 规定交 纳保证金的 , 在申诉和诉讼期间 , 原 裁决 暂缓 执行 。 裁 决被撤 销或者 开 始执行 时 , 依照规定退 还 保证金 。” 按 照这一规 定 , 被裁决行政拘留的人 有 进行申诉 和诉讼的权利 , 并 且 在申诉
14、和诉 讼期间行 政拘 留处罚可以暂缓 执行 。 相 形之下 , 在 该条第 款 则规定对 其他+治安 管理处罚提 起申诉或者 提 起诉讼的 , 在申诉和诉讼期间原 裁决继 续执行 。 因此 , 对 限制人 身自 由的行 政 处罚的 附条件不 予执 行的作 法 , 既 体 现了立法机关对 “ 自由罚 ” 的特别慎重的态度 , 而 且 这一 “ 但书 ”式 的规定 实际上也 解决了听证所要 解决的问题 。 3 、 关于听证程序中的证据和听证笔录的法 律地 位 。 质证属于行政听证的核心环节 对此 行政 处罚法只作了一般的原则性规定 , 即 “ 举行听 证时 , 调查人员提出当事人违法的事实 、 证
15、 据和 行政处罚建议 / 当事人进行申辩和质证 。” “ 听证 ?罗文燕 . 听证 制度的立法缺限矛 , 载于法学 , 445 年第 0期 。 研究生园地 河北 法学 ? ? 年第 ! 期 应当制作 笔 录 , 笔录 应当交当事人审 核无 误 后 签字 或者 盖 章 。”对 此 理论界的争议主要 集中 在 质证的范围是否包括行 政处罚所依据的法 律 规范性文 件以及听证笔录的地位和作用问题 。 关于质证范围是 否应 包括法律规范性 文件 间题 , 持否定意见者认为 , 法律 规范性文件本身 并 不 能作为独立的证据形 式 , 只是行 政 机关的 案件 调查人员就行政 处罚的初步意 见提出的法
16、律依据 , 而不是 行政处罚 的事实和证据本身 。 持 肯 定 意见者认为 , 从 法 律 规范 文 件以其 文字 所 记载和表 达的内容证明行政处罚的职权依据和 合法合理 依 据 而言 , 法 律 规范性文件实 际上 是 书证的一种 特别形 式 , 只不过这种书证的原 始 制作 人是 法律规范性文件的制 定或发布机关而 已 , 人们对这一问题认识不足 是 与 我国依法 行 政原则的提出和对行 政行为合法性审查制度的 建 立较 短 暂 , 对合法性审查的方 法不尽熟悉了 解的背景 相联系的 。 ? 笔者认为 , 将 法律规范 性文件列 入质证的 范围 , 对行政机关依法行政 , 增 强公民的法律意 识 , 增 加执 法活 动的透明度 , 实现处罚与教育 相 结合的原则无疑是有 其现实意 义的 。 但这样做 也会带来 一系列的问题 , 首先 , 就听证程序 本身 的地 位而言 , 行政机关依然是这一 程序的主人 , 行政机关依一定的法 律规范性文件所 授予的职 权
