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1、宋才发：历史的继承与现实的超越城乡规划法对我国合理规划城乡建设用地的意义解读历史的继承与现实的超越城乡规划法对我国合理规划城乡建设用地意义的解读宋才发*作者简介 宋才发（1953），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、法学教授，博士生导师。教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，享受国务院政府特殊津贴专家、省部级有突出贡献中青年专家、国家民委首届有突出贡献专家，从事经济法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目民族自治地方经济社会发展自主权研究(项目批准号：05JJD)，国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目民族地区经济
2、法制建设研究（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。（中央民族大学法学院，北京）一十届全国人大常委会第三十次会议通过的中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法）自2008年1月1日起施行。由原来的“城市规划法”到现在的“城乡规划法”一字之差，调整的对象却从城市走向城乡，将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系，标志着建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度已经打破，中国进入了城乡发展一体规划和城乡建设节约集约用地的时代。我国正在进行之中的城镇化建设和社会主义新农村建设，必须统一到城乡规划法上面来。原有的城市规划法律制度，已经不适应我国城镇化又好又快发展的需要。来自建设部的统计数
3、据显示，截止2006底城镇人口，已从改革开放之初的1.7亿人达到5.77亿人，城镇化水平也从不到18%增长到近44%。相对于快速发展的城镇化进程，我国原有的“一法一条例”（即1989年12月七届全国人大常委会通过的中华人民共和国城市规划法，以及1993年6月国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例）已无法适应城镇化又好又快发展的需要。由于“一法一条例”这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，对规划编制和修改的规定相当原则，城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，特别是对民族地区乡村的规划无法体现农村特点，导致农村无序建设和土地浪费严重。城乡统筹是解决农业、农民、农村问题的重要举措，是党和政府
4、当前工作的重中之重。西部民族地区城乡规划不能脱离这个重心，必须在体制上、机制上、方法上研究城乡之间如何相互衔接、相互促进。我国已经发展到了“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段，农业、农民、农村问题是城乡发展的题中应有之义，必须有一部统一的法律来统筹和规范城乡发展问题。因此，在总结城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例实施经验的基础上，新出台的城乡规划法对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了较为详细的规定，尤其是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确的规定。城乡规划法把城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划统一纳入一个法律管理，目的就是为了协调城乡空间布局，
5、改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。城乡规划法严格规范了规划许可审批和规划实施管理行为。城乡规划法建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划” 中华人民共和国城乡规划法，人民日报2007年12月7日，第15版。两个阶段，取消了原有的分区规划并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，从而解决了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。城乡规划法着重强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序；将近期建
6、设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，突出了规划实施的计划性和有序性；规定乡、镇人民政府组织编制的乡规划、村庄规划必须报上一级人民政府审批，规划内容涉及“规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求” 中华人民共和国城乡规划法，人民日报2007年12月7日，第15版。等。城乡规划法还要求乡规划、村庄规划的制定，必须从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色；要将规划编制和管理工作经费纳入公共财政预算，加快城市、镇总体规划尤其是城市、镇控制性详细规划编制工作；要根据本地农村经济社会发展水
7、平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡、村规划的区域，编制好乡村规划，确保城镇化建设和新农村建设有序推进。城乡规划法要求各类城乡规划，都要严格执行法定的审批和备案程序；规划编制单位要严格按照国家标准、规范编制城乡规划，提高规划编制质量。城乡规划法的颁布实施，全面改进了我国现行城市规划和村镇规划法律制度体系，突出了城乡规划的公共政策属性，强化了法律责任，对各级政府及其规划行政主管部门、规划编制单位等都提出了新的要求，确实是城乡规划事业发展的又一个重要里程碑。城乡规划法完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划的公益性。城乡规划法保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设
8、规划许可证）中华人民共和国城乡规划法，人民日报2007年12月7日，第15版。工作制度，结合投资体制改革，进一步明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节；在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分。按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件、简化了许可环节；对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收也提出了规划管理的具体要求。譬如，城乡规划法强调要把社会公共利益放在中心位置，对城乡规划基本原则特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等的规定，实质上就是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的具体体现；对规划
9、确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，也充分体现了对社会公共利益基本载体的保护。再譬如，城乡规划法明确提出城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用，从而突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能。坚持“先规划后建设”是法律实施的关键点，制定和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展，以及因地制宜、切实可行的原则。城乡规划法自2008年1月1日实施后
10、，各级政府部门必须切实做好当地城镇体系规划的编制工作，尤其要做好乡规划和村庄规划，因为乡规划和村庄规划关系到耕地保护，农村居民生活生存环境的改善。全国城镇体系规划依法由建设部会同有关部门编制并报国务院审批，用于指导省域城镇体系、城市总体规划编制。县政府要依照此后陆续制定的“镇域规划”乃至“村域规划”严格执行，每一块土地的具体功能都应当在详细规划中予以明确。在城镇化建设和新农村建设过程中，当地引进的企业做什么？在哪片土地上开发？土地的规模与面积有多大？都必须按照详细规划和投资建设规划进行。凡是不符合规划要求的，城乡规划法不仅赋予上级规划部门有权力制止，而且规划建设部门有权对违反规划的建筑物实施拆
11、除。城乡规划法的实施，不仅从此改变大型企业单位到农村低成本获取土地的违规行为，同时也将从根本上防止和杜绝某些政府官员利用城乡之间的级差地租，抢先储备土地损害农民切身利益的违法行为。二修编的全国土地利用总体规划纲要获得通过。“土地利用规划”是指对未来一定时期规划区域内土地资源的保护和合理开发利用进行的预先安排。1986年颁布的中华人民共和国土地管理法，第一次明确了各级人民政府编制土地利用总体规划的法律责任。1987年和1997年我国分别开展了国土全覆盖的土地利用总体规划编制工作。经过前两轮的编制和实施，新一轮全国土地利用总体规划修编工作于2006年正式展开，修编的结果全国土地利用总体规划纲要(2
12、0062020年)，于2008年8月13日经国务院常务会议审议并原则通过全国土地利用总体规划纲要(20062020年)，人民法院报2008年8月14日，第1版。土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹土地利用与经济经社会协调发展，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。新修订的纲要围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了
13、坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。围绕规划目标，纲要明确了土地利用的五项主要任务：一是保护和合理利用农用地。严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。二是节约集约利用建设用地。严格控制新增建设用地规模，引导城镇用地内部结构调整，加强农村宅基地管理，提高基础设施用地效率，重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。三是协调土地利用和生态建设。加强天然林、天然草场等基础性生态用地保护，强化土地生态环境整治，因地制宜改善土地生态环境。四是统筹区域土地利用。根据各地区土地资
14、源条件、利用现状和潜力，加强各类主体功能区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控。五是完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制。推进土地利用规划立法，从严制定用地标准和供地政策。土地规划不等于土地利用规划。在土地开发利用和保护的实际工作中，“土地规划”和“土地利用规划”是两个意义不同又极易混淆的概念。在这里“土地规划”是国家或者地区以协调经济发展与人口、资源、环境关系为宗旨，以土地资源的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容，按照一定程序制
15、定的国土开发整治方案。土地规划是国家完善市场经济体系，进行宏观调控不可缺少的手段，是政府站在国家利益的立场上，为防止和纠正在自由经济体制下因外部性经济和非外部性经济效果带来的市场失灵、动用公权进行政府干预和宏观控制的一种手段。1956年我国正式使用“土地规划”概念，“土地规划”并不是对“土地利用规划”的简称，可以说它是“土地整理”的同义语。因为土地利用规划是指在土地利用的过程中，为了达到一定的目标而对各类用地的结构和布局进行调整或者配置的长期计划。土地利用规划实质上是一种土地空间合理组织利用的规划，因为土地具有不可移动性的特点，在土地利用规划中需要对各种土地用途的空间布局做出安排。土地利用规划
16、又可以说是一种长期计划，因为它需要对未来515年或者更长时期内可能的土地利用变化进行设计并做出安排。土地利用总体规划是一种长期的、宏观的土地利用战略性规划，是制定土地利用管理措施的依据。土地利用总体规划的主要任务是根据国民经济和社会发展规划的主要指标和土地条件，对全国和一个较大的区域范围内的土地进行总体布局和为土地利用的宏观控制，计划管理及协调部门之间或者地区之间的用地矛盾，为土地的合理开发利用、保护和整治创造良好的土地组织条件。城乡规划法第3739条就明确规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可
