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1、对我县行政审批的思考与探索 改善投资环境是一个永无止境的过程，不能有丝毫松懈。软环境建设是一个永恒的话题，也是一项长期而艰巨的任务，而行政审批制度改革是软环境建设的重要内容。4月4-10日，县委办、县政府办抽调人员，分两个组对含南、含中经济发展软环境情况进行了专题调研。在调研中我们发现：近年来，我县高度重视行政审批制度改革工作，采取有效措施，建立了行政服务中心，先后两次对行政收费项目进行了清理，在方便企业、居民办事方面取得了一定成效，服务经济社会发展、服务企业、服务市民群众的水平明显提高。但在实际运作中，还存在着许多问题。为此，我们进行深入思考，借鉴先进地区经验，结合我县实际，探索我县行政审批
2、制度改革的一些举措，供领导参考。一、主要问题 目前我县行政审批改革工作的整体情况而言，虽然运行较为平稳，但与先进发达地区相比，与我县经济发展相比，与投资者、居民的期望相比，与县委、县政府的要求相比，还存在较大差距，致使改革缺乏一定的深度和广度，多数企业和市民对行政收费项目之多、手续繁杂意见较大，主要表现在以下几个方面： (一)少数单位认识不够到位，缺乏改革热情。少数单位负责人大局意识、组织纪律意识淡薄，过多地强调困难性、习惯性，对县委、县政府有关审批项目进驻和办理政策、规定执行不力、落实不到位。 (二)行政服务中心管理的职能不强。行政服务中心与各窗口单位只是一种协调服务的关系，虽然县委、县政府
3、赋予了一定的管理权力，但实际上很难运用到位。 (三)“前店后坊”现象仍然存在。有些单位没有在中心设立窗口进行集中办公、公开办事。少数单位为保住自身的审批权力，对一些重要的审批事项仍未做到应进尽进，存在“小权进、大权不进”，将重要的服务项目、关键的办事环节，仍放在本单位办理，把行政服务中心窗口作为“收发室”，“两头受理、收费标准不一”的现象依然存在，严重弱化了中心的服务功能和服务质量。如地税部门在行政服务中心设立了窗口，而国税却没有。地税进“中心”，但税务登记却没有进。 (四)项目设置不合理，综合功能发挥不明显。行政服务中心设立之初，被片面地理解为集中收费，在项目设置上过多地考虑收费项目，行政审
4、批职能相对弱化；极个别窗口单位内部管理松懈，机制不顺，前方和后台缺乏衔接；导致一站式服务功能不能充分发挥，在项目衔接上，出现“断链”现象，集中、高效、协同的服务链条和网络还没有完全成型，未能充分发挥出集中、整合的综合服务功能。 (五)普遍缺乏改革的主动权。依据国家有关规定，行政审批事项的设置与取消，其权力在于省以上行政机关。而县及县以下只是具体的执行者，根本无权规定或调整上级机关设定的审批程序，更谈不上取消审批事项或进行其他处理。基于这种状况，改革其实是一种自上而下的行为，如果上级机关不给予必要的授权，县及县以下的行政审批单位只能被动地进行改革。少数单位对一些并不需要由其审批的项目，其上级主管
5、部门却要求有其审批意见。对同一审批事项涉及前置审批的，特别是民爆器材、矿山、化学危险品的经营审批，国家有明确的审批条件和期限规定，一昧地强调简化程序和压缩时限有一定困难。 (六)窗口工作人员的综合素质和服务意识有待提高。窗口工作人员基本都是单位挑选的精兵强将，一般都能完全胜任窗口服务工作，但有的单位人为弱化窗口职能，把一些难管理、素质不高、业务不精的人派至窗口工作，这些人认为自己是在原单位受不到重用而被派来的，再加上“中心”制度全，管理严，对工作产生抵触情绪，服务意识和服务质量自然也就不高。一是行政管理体制调整还没有完全到位，与深化改革的要求还有差距，对照“两集中、三到位”改革工作的要求和任务
6、，还没有真正实施到位，直接体现在部门进驻、事项到位、人员配备和授权程度等方面；二是思想认识不尽统一，依法行政不够到位，少数部门领导的权力观和利益观没有彻底转变。表现为：改不改无所谓，进不进一个样，谈客观，讲条件，软着磨，顶着办；三是少数部门职能转变不够及时，行政许可职能没有按照要求归并到位，审监不分离，存在重审批、轻监管，重审查、轻服务的现象；四是存在“两头受理”现象，违背了“进一门受理、出一门办结”的要求。使得老百姓是跑了窗口去单位，去了单位回窗口，在一定程度上增加了群众的不便；五是中介服务影响审批效率的提高。中介机构虽说没有审批职能，但其却是下道行政审批程序的前置，再加上有些中介机构与部门
7、之间的“合作关系”导致了垄断性的有偿服务，影响了审批效率；六是一些部门派驻窗口工作人员素质高低不一，调整频繁，组织关系不按时转移，不仅给管理带来相应的难度，也使服务效能有所下降；七是“中心”的管理水平有待进一步加强，效能建设还需进一步提升；八是“中心”的正常运行经费得不到充足的保证，预算不合理，特别是随着办公场地、窗口人员的成倍增加，刚性支出日趋增大；九是窗口工作人员的政治、经济待遇有待进一步提高。一是在部门和窗口多头跑。实行充分授权，进一步减少行政审批环节、缩短审批时间。目前，市行政审批项目都通过市行政审批服务中心或部门办事大厅的窗口受理。但在具体办理过程中，前台受理与后台运作的模式不尽统一
8、。有的部门实行了充分授权，窗口可直接审批或根据后方调查、踏勘的情况进行审批。还有一些部门，前台受理后，后方需要经过有关处室的经办人、副处长、处长，分管领导、主要领导层层审批，审批环节多、时间长，窗口只是“收发室”，企业和群众办事还要在前台和后方之间往返。实际上有的审批环节只是就表核表、就公文核公文，并未起到实质性的审核把关作用。因此，相关部门要进一步解放思想，转换思路，改变层层审批的传统做法，实行充分授权，压缩审批环节，实现审批项目办理扁平化，并通过事后抽查监督、流程横向环节之间的监控、互控等方式，加强对审批行为的监督，达到既方便群众办事，又保证行政审批质量的目的。（实行充分授权，进一步减少行
9、政审批环节、缩短审批时间。）二是在部门之间多头跑。（推进并联审批，避免群众办事多头跑、多次跑。）在推进并联审批过程中，要逐步实现“一窗受理、网上流转、联合踏勘、会办审批”的模式，即由牵头部门的窗口告知服务对象需要提供的各种申报材料，综合受理并联审批事项，将受理的资料通过信息系统转发给各有关部门；需要踏勘或调查的，由牵头部门提出、审批中心组织，或者通过限时办理的方法让部门主动联系联合踏勘；能直接审批的，各有关部门将审批结果网上反馈给牵头部门窗口，需要论证或会审的，将会办审批的结果反馈给牵头部门窗口；牵头部门窗口向服务对象告知、发放审批结果。要通过推进并联审批，着力解决企业和群众在各部门甚至部门的
10、不同处室之间来回奔波的问题。二、行政效能建设存在的主要问题1.行政审批效率还需提速。一是行政审批时间仍然较长。设定环节多、时限长。项目运作主要包括审批前置和联合审批两个阶段，含35个运作步骤，核准类、备案类项目设定时限分别为166个工作日和154个工作日（8个月），实际运作一般需半年多甚至1年。审批要件繁琐、组件工作量大。整个审批流程中，核准类、备案类项目需分别提供要件106件和90件。尤其组件涉及的中介机构少，区内仅有测绘中介机构1家，能评机构1家，环评、施工图审查等环节均需去市直部门指定的中介机构办理。尚未完全实现“一个窗口对外”，存在部分手续在中心和部门“两头跑”问题。二是办事程序不够公
11、开透明。部门审批服务事项的规范、标准不清晰。尤其在行政审批环节，对各类规划、设计方案的审核把握尺度没有进行明确和公示，操作上具有人为弹性。部分政策、办法告知不及时。特别是一些政策、办法调整，未能及时公开到位。缺乏细致全面的办事流程指南。各审批单位虽然印制了“明白纸”、流程指南，但不全、不细、不通俗的问题较为突出。三是“事难办”问题依然存在。部分职能部门服务人员还存在“冷硬”现象，并且对本部门、本单位的审批事项、工作流程及规范要求不熟悉，出现了一次性告知不到位的问题。个别部门、个别办事人员还存在“吃拿卡要”等不正之风。部门间工作不协调，尤其部分审批事项需经多个部门审核，各部门缺乏协调合作意识、互
12、不“通气”。2.部门职权界定还需清晰。还存在“多头管理”和管理服务缺位的问题。一方面，由于部分单位职能交叉、权限不清，造成了推诿扯皮、互相掣肘的现象。比如临路新建项目，需要办理的道路开口、绿化清理、树木砍伐、管线迁移等工作，涉及交通、建委、林业等多个单位，协调难度较大；另一方面，出现了管理服务“真空”问题。比如，对民营经济发展，工经委、商委、工商等单位都有相应职能，但责任不明确，造成了都管但都管不到位的问题。城市管理方面，一些道路、绿化等基础设施建成后，未能及时移交，仍由建设单位负责管理，管理机制还不顺畅。3.效能监察机制还需完善。一是环境建设效能监察力量较弱，服务型xx建设办公室和区纠风办等
13、都具有相关职能，但缺乏有效推动手段，近几年只是采取行风评议一种方法，已与当前发展形势不相适应。二是重点工程督查存在多头督查问题。三是监察考核相关制度没有很好落实。我区今年出台了建立健全“决策目标、执行责任、考核监督” 体系暂行办法，但目前还缺少可操作性的配套办法。同时，对于重点工程亏进度以及不作为、乱作为等问题，行政过错责任追究办法没有很好施行。4.决策议事效率还需提高。调研中，也有基层反映区里还有会议多、一个议题反复上会、多人陪会现象，一定程度上牵扯了精力，影响了整体工作进展。1法律法规、规章制度之间急需协调统一。如企业的更名审批，环保法规定企业更名属于“旧瓶换新装”行为，更名前后仍为同一企
14、业，可以简化审批程序；工商法则认定企业更名必须先注销原有企业，再重新登记注册，属于两个审批行为，造成企业的环评前置审批不能满足工商登记注册的要求，造成企业无法登记。再比如户外广告设置的审批，涉及到规划、交通、城管、工商、交警等多个部门的相关法规，在没有明确主管部门的前提下，容易造成部门之间推诿扯皮。2“两集中、三到位”工作有待深入推进。一是少数应进中心办理的事项仍未进入中心，目前仍有涉及到14个部门共58个事项至今没有进入中心窗口办理；二是少数部门没有对窗口负责人充分授权，还有97个项目只受不理，个别项目受理在“中心”，办理、发证在部门；三是少数部门两头受理、两头收费、两头办证的现象依然存在。
15、3队伍素质和服务水平有待提高。一是全局意识、责任意识、服务意识较弱，或追权逐利、与民争利，或怕担风险、怕负责任，或饱食终日、消极怠工；二是部分窗口人员对“中心”的规章制度，执行不坚决、落实不到位；三是一些工作人员缺乏事业心和上进心，工作能力和业务水平有待提高。4体制机制建设有待完善。中介评估工作不规范，中介公司的评估结果作为审批事项的前置条件，在整个审批流程中具有十分重要的作用，而目前有些中介公司存在评估收费不透明、时间过长等问题，影响了审批效率；行政服务体系不够完善，市区镇三级服务网络目前还未建设到位；信息化建设相对滞后，未全部形成部门与窗口的网上流转和网上审批；联合勘探验收机制尚未完成形成
16、，相关部门勘探工作各自为政，没有形成联合共管的便民机制。在现有管理体制机制架构下，能否真正解决“三个不到位”问题。“职能不到位”、“授权不到位”、“并联审批运作程序落实不到位”，这些问题在各中心都不同程度存在，其轻重往往会随当地党委政府重视程度、关注点的变化而变化。“职能不到位”表现为该进中心事项的没进中心办理;“授权不到位”表现为窗口现场办理能力不高，类于“收发室”;“并联审批运作程序落实不到位”主要表现为涉及多部门的重复交叉事项没能按照联合办理机制组织运作。建立行政服务中心的初衷之一，是对涉及多部门的重复、交叉事项进行组织、协调，保证高效顺畅运作，如果不能做到这点，集中不过是“扎堆”。比如企业登记至少涉及56个以上部门的前置、后置审批、登记，基本建设项目更要经过10几个部门，20多个环节，针对这一问题，全县范围推广实行了
