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1、1国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问题财政部财政科学研究所 文宗瑜 刘微 1国有资本经营预算及其管理要解决什么问题，发挥什么作用？多数人的思维习惯尤其是多年从事国有资产管理的人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，是为了实现国有资产保值增值。可以说，正是国有资产保值增值的思维定势及片面追求国有资产保值增值的行为，弱化了国有资本作用的充分发挥，延缓了许多经济社会深层次问题的解决。从国有资本管理到国有资本经营，再到国有资本经营预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。国有资本在宏观层面的作用及具体要求，应定位于发挥政府宏观调控的作用，尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大
2、的“两大”国家，国有资本的宏观调控作用有利于全社会资源配置效率的提高、有利于解决中国改革攻坚阶段的深层次社会经济问题；国有资本在微观层次的作用及具体要求，应定位于追求国有资产的保值增值，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。长期以来，国有资产管理的误区，表现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。研究国有资本经营预算，实行国有资本经营预算的试点，就是要强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的要求。因此，政府及财政国资部门，在“加快建设国有资本经营预算制度”及国有资本经营预算管理中，必须从宏观调控的高度去把握并解决好国有资本经营预算的若干
3、重大问题。一、以国有资本经营预算推动政府宏观调控手段创新从 1978 年开始的中国改革开放，打破了以国有企业为载体的国有经济一统局面。非国有经济的比重不断增加，大多数国有企业被股份制公司所替代，国有企业数量急剧减少，股份制公司逐渐成为“公有制经济”的主要实现形式。经济多元化与经济结构的不断调整，似乎形成了国有资产数额大大减少与非国有经济占主导的一种假象。但是，经过 29 年改革开放，中国目前仍然是全球大国中国有资产数额最大、国有经济比重最大的国家（简称“两大” ） 。正是这种1 文宗瑜，财政部财科所博士，博士生导师，研究员；刘微，财政部财科所博士，副研究员。2“两大”现状，决定了中国必须进行政
4、府宏观调控手段的创新，把国有资本经营预算当作政府宏观调控的衍生手段，强化国有资本在宏观层面的作用及具体要求。1全球国有资产数额与国有经济比重最大的中国经济现状经过了 29 年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第 4 位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。改革开放的市场化推进的不是“中国私有化进程” ，而是“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程，实现了国有资产的重新估值及价值放大、国有经济主导作用的充分发挥。国有资产数额最大和国有经济比重最大的“两大”现状，是由中国 29 年“资产资本化、资本社会化”的“两化”进程所导致的。第一， “资产资本化”实
5、现了国有资产重新估值及价值放大在中国改革开放之前的计划经济体制下，大多数资源及生产要素是完全由行政力量配置的，要素市场及产权市场几乎不存在，国有资产表现为非流动的实物资产形态，国有资产价值表现为记账或统计的账面数额。但是，随着市场经济的发展，要素市场及产权市场尤其是证券市场的繁荣，推动并实现了资产资本化，国有资产通过再资本化，由实物形态转变为以股权为载体的流动形态。由国有资产到国有资本是一个“资产资本化”的进程，与这个进程相伴随的是国有资产重新估值，从而导致了国有资产价值的急剧放大。可以说，市场经济发展实现了国有资产的巨大增值，而不是国有资产流失。在资产资本化中，自然资源的稀缺及不可再生性，使
6、得资源性国有资产的价值十几倍乃至上百倍放大。在中国土地国有的制度下，包括土地在内的各类自然资源形成了资源性国有资产。中国国有资产数额在全球最大的主要原因之一，在于资源性国有资产的重新估值及其价值放大。第二， “资本社会化”保证了国有资本的优先地位及国有经济最大比重国有经济比重的减少及经济结构调整，有两种途径：一是国有资产存量出售，二是国有资产存量吸收增量资本。在国有资产资本化过程中，绝大多数的国有企业采取了吸收增量资本转变为股份制公司的方式。国有资产存量吸收增3量资本的资本社会化进程，推动了全社会经济总量的增长。在全社会经济总量的增长中，国有经济比重有所下降，但是下降的比重并不是很大，主要原因
7、在于，一是国有资产存量与非国有资本增量的定价折股比例不同，国有资产一般是等价折股，而非国有资本增量是溢价折股；二是国有资产的先天优势及“政府偏爱” ，在许多重大或重要经济领域仍然限制非国有资本进入或者是非国有资本只能是参股。可以说，资本社会化既实现了国有资本对非国有资本的吸纳与引导，又保证了国有资本的优先地位与国有经济的最大比重。2资产资本化与资本社会化的改革更符合中国国情改革开放以来，关于“中国私有化进程及目标”的争论从来没有停止过。资产资本化与资本社会化的“两化”进程及结果，出乎许多新经济自由派学者的预料之外。29 年的改革开放，不仅仅是实现了中国从计划经济到市场经济的转型，更重要的是使中
8、国国情被认识得更清楚，把握得更准确。 “自然资源的稀缺”与“劳动资源的过剩”是中国的国情，但是，这种国情在计划经济条件下是不可能被认识与被把握的。在某种意义上，中国改革开放的进程，既是市场力量逐渐发挥作用的过程，又是对中国国情逐渐清楚认识的过程。与“私有化”相比，资产资本化与资本社会化的“两化”更符合中国国情。第一，自然资源的稀缺要求国有资本要着眼于推动全社会资源配置效率的提高在资产资本化中，包括资源性国有资产在内的所有国有资产都可以通过资产重新估值而实现价值放大。但是，资源性国有资产与其他国有资产相比，价格的无限上涨及利润最大化，不仅导致自然资源的过渡消耗，而且会加大全社会的产业运营成本。因
9、此，国有资本要着眼于全社会资源配置效率的提高。国有资本及国有经济的主导地位，决定了国有资本应该是在有效并节约自然资源的前提下经营，否则，片面的国有资产保值增值，可能进一步加剧中国自然资源稀缺的矛盾。除此以外，应通过国有资本宏观层面作用的充分发挥，推动产业转型及升级，减少自然资源的消耗，当然，也要推动国有资本及其他资本转向国外自然资源的开采及使用。第二，劳动资源的过剩决定了中国应该实施资本与劳动力同步输出的国家4战略中国劳动资源的过剩甚至严重过剩，要求在资本社会化中关注人力资本的社会化。中国自然资源稀缺与劳动资源过剩的国情，决定了中国必须依赖其拥有的巨大劳动资源与其他国家拥有的巨大自然资源展开竞
10、争。人力资本的社会化有两层含义，其一是应按照社会化的需求开发劳动资源，其二是要把中国劳动资源作为世界劳动资源的最重要组成部分。因此，应该确定中国可以而且能够为全世界提供劳动资源的战略思维。基于中国自然资源的稀缺，为了打破经济可持续发展的增长的“瓶颈” ，中国公司（企业）要走出去进行投资或并购，中国要对外输出资本。但是，中国的资本输出必须与劳动资源的世界化相捆绑，应该推动资本与劳动力的同步输出。实施资本与劳动力同步输出的国家战略，既可以缓解中国自然资源稀缺的压力，又可以缓解中国劳动资源过剩的压力。3 “两个最大”所要求的政府宏观调控手段创新国有资产数额最大与国有经济比重最大的中国经济现状，以及自
11、然资源稀缺与劳动资源过剩的中国国情，要求进行政府宏观调控手段的创新，探索金融、税收、财政等手段以外的新手段。国有资本经营预算可以作为政府宏观调控的一种衍生手段，更好地具体地解决中国改革攻坚阶段的一些深层次社会经济问题。把国有资本经营预算定义为政府宏观调控的一种衍生手段，是为了强化国有资本在宏观层面的作用，提升国有资本在宏观层面的具体要求。与国有资本微观层次保值增值的作用及具体要求相比，在宏观层面，国有资本要服务于构建和谐社会的目标和服务于公共财政职能的发挥。第一，国有资本应服务于构建和谐社会的目标构建和谐社会的目标，要坚持以人为本，把广大人民的根本利益作为各项改革的出发点与落脚点。因此，必须重
12、新思考与定位国有资本的作用，国有资本要在解决改革的深层次社会经济问题，维护社会稳定方面发挥作用。国有资本经营预算管理尤其是通过对国有资本变现的中长期规划，可以把国有资本支持构建和谐社会的作用具体化、计划化；尤其是 510 年的国有资本中长期变现预算，既可以让政府知道有多少国有资本用来支付经济政治社会全面改革的成本，也可以让社会公众在安居乐业中感受到国有资本作用的充分发挥。5第二，国有资本应服务于公共财政职能的发挥制定和实施公共财政政策，强化公共财政职能，必然会加大公共财政支出。多年来，财政一直在为经济体制改革支付成本，和谐社会的构建要求实行经济政治社会体制的全面改革，财政还要支付更大的成本。可
13、以说，离开了财政对改革成本的支付，改革就无法推进和深入。财政为支持改革而支付成本的逐渐加大，必然会形成较大的公共财政缺口。公共财政缺口，既要通过财政收入增长来消化一部分，还要通过国有资本变现弥补一部分。用国有资本弥补部分公共财政缺口，可以有效及时防范公共财政风险。二、以国有资本经营预算为起点构建完整的国有资本预算体系国有资本经营预算要发挥宏观调控的作用，就必须构建统一的国有资本预算体系。就目前国有资产的构成来看，从数额由大到小的顺序依次为资源性国有资产、经营性国有资产、行政事业性国有资产，与此相适应，应该实施三类国有资本预算：一是资源性国有资产的资源性国有资本预算，二是经营性国有资产的经营性国
14、有资本预算，三是行政事业性国有资产的行政事业性国有资本预算。目前中央政府要推动试点的是经营性国有资本预算。经营性国有资本预算包括了国有资本经营预算与国有资本变现预算。从目前的条件及观念看，经营性国有资本预算主要是着眼于国有企业及国有控股公司实现利润的征缴；当然，只是部分征缴。从长远来看，随着中国证券市场的繁荣及多层次证券市场体系（包括了产权交易市场）的构建，要依托证券市场实行国有股权的变现和国有资产的出售，就必须实施国有资本变现预算。统一的国有资本预算体系构建决定了国有资本预算是一长期艰难的工作，在某种意义说，最艰难的是如何实施资源性国有资本预算、事业性国有资本预算（行政事业性国有资本预算的一
15、部分） 。而经营性国有资本预算的试点及全面推广，可以为资源性国有资本预算、事业性国有资本预算积累经验。1调控经营性国有资产的经营性国有资本预算经营性国有资产是指国有企业及国有控股、参股公司占用或使用的国有资产，对这一类国有资产的国有资本预算，是在国有企业改革推进到一定阶段而占绝大比例的国有资产数额集中到少量国有集团或国有控股公司的条件下进行6的。第一，经营性国有资本预算是国有资本预算的起点之所以在二十一世纪头十年的中期提出了经营性国有资本预算问题并进行国有资本经营预算试点，是因为经过了自二十世纪 80 年代以来的几轮国有企业改革尤其是 2003 年以来所推行的国有企业全面改制，国有资产实现了部
16、分退出并向少数国有集团或国有控股公司的集中。以中央政府级次的国有资产为例，目前占用国有资产的国有集团或国有控股公司 158 家，而其中 34 家国有集团占用的国有资产达到中央政府级次经营性国有资产总额的 65%左右。在目前分级行使产权的国有资产管理体制下，具备进行国有资本经营预算试点及国有资本经营预算管理条件的国资机构并不多，主要是中央政府级次的国有资产管理部门、少数中央直辖市与经济大省的国资管理部门。经营性国有资本预算，是广义国有资本预算的起点，探索与实施经营性国有资本预算，可以为行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算积累经验。在某种意义上可以说，经营性国有资本预算搞得好不好，直接影响着其他类国有资产的国有资本预算。第二，经营性国有资本预算要发挥比保值增值更大的作用建立与实施经营性国有资本预算，是为了让经营性国有资产更好地发挥作用。必须强调指出，经营性国有资本预算不是简单地为了实现国有资本的保值增值，应该发挥比保值增值还要大的作用，国有资本及其预算应该成为市场经济条件下政府宏观调控的一种衍生手段，带动全社会资源配置效
