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1、保障房分配公平问题调查报告法学院 “保障房分配公平问题研究”社会实践调查团南京审计学院法学院“保障房分配公平问题研究”社会实践调查团，小组成员:王笑、杨茜茜、杨梅、张松、张佳琪、孟杰、黄炎、杜爱东指导老师：张明霞 尚永昕【摘要】保障房工程作为一项民生工程，其分配的公平关系着社会的稳定，国家的富强。本文紧紧围绕社会实践的成果，阐述保障房分配的现状，思考保障房分配不公平的原因，探求促进保障房分配公平的措施。【关键词】保障房；分配公平；现状；原因分析；对策引言近年来，随着房价的不断攀升，越来越多的家庭和个人已经买不起房，住房问题成为人们关心的热点。政府在上强调，要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题
2、，着力支持解决低收入家庭住房困难问题，使困难群体居有其所。这就将保障性住房推到风口浪尖。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，起社会保障作用的住房，一般由廉租房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。它是一项民生工程，建立健全保障性住房制度有重大的社会意义。虽然保障性住房意义重大并且也受到了政府和社会各界的重视，但是在实际实施建设、分配和管理过程中，仍然出现了很多的问题。最令大众做关心的就是保障房分配的公平问题，如果这些问题不得到及时的解决，势必会拉大社会贫富差距，最终
3、影响社会的稳定。作为当代的有责任的大学生，我们自愿组成暑期社会实践小组来调查和研究这个社会普遍关注的问题保障房公平分配问题。本篇报告主要展示了我们团队前期的实践情况，深入剖析保障房分配的现状、发现问题并提供应对措施。一、调查基本情况我们此次调查方式主要是走访和采访，一方面我们走访南京保障房小区，另一方面我们采访了建设局房改办的负责人员。对于保障房分配的制度，他们都阐述了自己的看法。另外我们还在在泗阳和宜兴进行了简单的采访和记录，对全省保障房分配政策的落实有了初步的了解。（1） 地点概况作为江苏省省会城市和重点医疗机构最集中的城市，南京地区的保障房建设一直走在全国的前列。随着2011年1000万
4、套保障房任务即将收官，南京作为中国国家区域中心城市，投入了400多亿元，一次性全面开工建设以丁家庄、上坊、花岗、岱山为主体的四大片区保障房，规划与建设过程尤其重视“以民为本”，千方百计避免“孤岛”现象的出现，从小区选址到交通及生活配套设施，甚至到未来的就业问题都作出了系统的布局。此外，南京地区在保障房分配的方式方法手段上成熟，具有很多值得借鉴的地方，这为我们的实践提供了良好的实践基础，并以此体现出我国其他城市在保障房落实上的共性问题。本次的调查主要选择南京、泗阳和宜兴三座城市，调查范围涉及苏中、苏北和苏南，使调查更具广泛性和代表性。（二）被调查者的基本情况1建设局建设局的主要职能包括贯彻执行国
5、家和省关于建设事业的方针、政策和法律、法规，综合管理全市建筑活动；规范建筑市场。指导全市住宅建设和城镇住房制度改革工作，负责全市房地产业行业管理；规范房地产市场；管理房产总量；指导城镇土地使用权有偿转让和开发利用工作；负责市城镇住房制度改革实施方案和各项配套政策的拟定并监督实施；指导住房公积金及其他房改资金的归集、使用、管理；负责市城市规划区范围的房地产发证、交易等工作；指导全市城市房屋拆迁管理工作。 2小区业主保障房一般由廉租房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。小区业主作为房屋的居住者，应该是保障房政策最直接的受益人，也是最能直接感受到政策的分配和落实的群众。他们作为给我们提供最直接、最真
6、实的信息来源，是我们调查保障房分配政策的落实研究最大的保障。（三）走访情况在我们的调查过程中，泗阳县“城东花园”小区是政府2000年建设的拆迁安置房，我们的调查受到小区业主的热情接待。我们对业主的采访反应出仅仅在一个小区就有30%40%的业主不属于拆迁安置保障范围。当地政府规定，拆迁户凭拆迁证可到售楼部以低于市场价30%左右的价格购买拆迁安置房。这项政策是为了保障拆迁户的利益，却被一些投机者加以利用。由于只要有拆迁证就可以买房，很多家庭为了贪图便宜都会花费2万甚至3万元钱从拆迁户手里购买拆迁证，并以拆迁户的名义购买安置房。如果是用于家庭居住对于社会的影响并不是很大，但是不乏一些房地产投机者购买
7、拆迁证以后以低价购买保障房然后以高价卖出去，这样势必会影响房地产管理秩序，同时也会加快房价上涨的势头。我们调查的另一个小区“西康佳苑”是政府2010新建的廉租房，按照国家规定，廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭的。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。在房价疯涨、经济适用房走入困境、百姓居住难的背景下，廉租房便成为了社会关注的焦点，甚至成为了低收入家庭住房的“救命草”。进入“西康佳苑”小区，首先映入眼帘的不是这个小区有多么的整洁干净或者宏伟气派，而是墙上的一则售房广告，上面写着“现有安置小区一套住房欲对外急售，三楼，三室一厅，一厨一卫，面积约90平米，已装
8、，有意购买者请电话联系1505xxxx967”。然而，这种事情并不是仅此一例，当地政府规定，廉租房的申请条件是：1、家庭经济困难，有残疾人员；2、家庭人均月收入在500元以下，同时还规定廉租房的租金价格标准是每平方米1元，廉租房产权归房地产商，廉租房业主在5年以后可以购买廉租房，并且政府每年都要对业主进行审查，发现不符合廉租房居住条件的住户要剔除出去，把廉租房分给真正需要的家庭。与商品房相比，便宜的廉租房自然成了许多家庭的瞄准对象。同时，巨大的利润空间也吸引了很多的炒房者。在小区里，我们首先采访了一位门卫大爷，从门卫大爷的叙述中，我们小组发现，在这个小区有70%左右都是所谓的“关系户”，他们并
9、不符合廉租房的居住条件，同时买卖廉租房的情况也是存在的。我们在小区的走访也印证了这一点，在我们的走访中，发现在这个小区里私家车林立。或许有的私家车并不是一些国际名牌豪车，但是对于“人均月收入500元以下”的廉租房住户应该是一个不小的负担。在我们挨家挨户敲门走访的过程中，当我们敲开一扇门的时候，发现门后的这户廉租房不仅不是我们想象的那样装修比较简陋，反而是空调电脑冰箱等家电装修一应俱全。同时还遇到一位闪烁其词的住户，一直说自己是后来搬进来的，不肯透露住房情况，让我们不得不对其租房资格产生怀疑。实践过程中，有一位廉租房住户热情地接受了我们的采访，当我们问及政府每年是否有人来进行资格审查时，他说，根
10、本没有人来进行审查。这一回答让我们感到了惊讶。，经过了对廉租房片区的实地了解，我们又前往了当地的建设局，接待人员拿出了住户资料，包括一些资格审查的文件，让我们观看。然而在我们对其采访的过程中，该主任对我们询问的“是否派人定期审查住户资格”这一问题，他的回答却是，定期派了工作人员进行了审查。甚至我们在办公室门口发现了一张关于取消部分住户资格的公示。对于同样的问题却得到了政府与住户不一样的回答，这样的情形是否自相矛盾呢？二、保障房分配的现状图2图1温家宝总理在2012年8月31日视察天津保障房时提到“2009年至2011年底，全国共开工建设城镇保障房2100多万套，基本建成1100万套（见图1）。
11、保障性住房覆盖面从2008年不足4%提高到11%（见图2），这项工作得到了广大群众的衷心拥护。事实证明，保障性安居工程是民生工程，是发展工程，也是民心工程”，“要高度重视保障性安居工程规划、建设、分配几个关键环节，分配和管理环节，必须建立严格的制度和规范的程序，体现公开、公正和透明。申请、受理、审核、公示每个过程都要做到公平，才能保障结果的公平”。由此可见，保障房的公平分配对于维护社会稳定、促进经济发展、保障群众利益有着不可替代的作用。图3然而，由于当前相关法律制度的不完善以及“炒房热”的社会背景，导致当今社会上保障房的不公平分配现象仍然存在，比如北京自1998年以来，84%的保障房业主是中低
12、收入家庭，16%的业主是高收入家庭（见图3）。出现这些问题的原因主要是目前国家层面的住房保障性法规尚未出台，很多城市为了回笼资金，允许保障房上市交易，但同时又缺乏合理的收益分配机制，这就导致了很多“百万富豪”不惜铤而走险，申购保障房。从我们此次实践中也可以看出，社会上的保障房分配存在以下几点问题：1、 分配制度不完善，导致执行过程中存在许多困难；2、 没有明确的处罚标准，威慑力不够；3、 职权部门不作为，监管不力；4、 资格审查不严，存在“骗购”现象；5、 部分国家工作人员滥用职权，影响保障房的公平分配；6、 存在违规买卖保障房的现象，很多家庭通过“只购买，不过户”的方法来躲避政府审查；7、
13、由于保障房利润空间大，成为了很多房地产投机者的目标。三、保障房分配不公平的原因通过实践调查并且参考相关法律制度和学术论文，我们小组经过讨论后认为当前社会上保障房分配不公平的原因主要有以下几点：1. 法律制度保障薄弱，执行力度不够。虽然我国住房保障行政部门连同其它相关部门在制定保障安居工程的相关政策规定上不断完善，截至年已出台余个政策文件对廉租房、经济适用房、公租房等的管理加以规范，但是，这些条例主要是在指导思想、基本思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述，却将具体细则的制定寄望于积极性不是很高的地方政府和部门，由于地方对保障房的认识还不够，缺乏行动意愿，所以自然执行力度大打折扣，在制定具体的法
14、律规范上怠于行使，再加上中央问责机制不健全，政策文件对违反规定的处罚措施也未详细列明。所以，法律的空缺为地方政府怠于建设保障房、违规建设保障房、滥用保障房政策，不公平分配保障房提供了便利的渠道。例如，规定经济适用住房申请人应当如实申报家庭收入、财产和住房状况，并对申报信息的真实性负责。若不真实只是取消申请资格或以后不得再申请，却未明确若不如实申报将受到什么样的处罚。显然这样无法达到威吓虚报财产的申请人，还是会有许多投机取巧的人冒着惩罚成本为零的风险碰运气，这样不仅损害了保障房的宗旨，也使政府消耗了大量人力、物力去识别真伪。2. 保障房利益分配机制未形成，分配难以体现真正的公平确立保障房制度之初
15、，我们便明确保障房应该首满足最低收入家庭的住房困难，待发展一定阶段后，逐步扩大保障房的保障力度，确保中低收人者也能分享保障房的政策补助，帮助那些真正买不起房子的人解决住房安居问题。但是由于没有相关的法律细则和操作文件，而只是将低收入的确定标准赋予给各级地方政府，虽然符合因地制宜的规律，却没有规范式和强制性文件作为约束，其结果便是地方政府寻找更多的寻租空间也使得许多不符合保障房申请条件的家庭也挤进这个本来就不大的蛋糕。在这样的混乱机制下，保障房的最初宗旨被扭曲，买得起房或租得起房的群体享有既得利益，而真正需要住房保障的中低收入群体却被排除在外，难以体现真正的公平。审计署重点调查的32个城市的保障
16、房分配情况，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补413.2万元、分配廉租住房533套；抽查22个城市的廉租住房保障家庭中，有32万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了“生活补贴”。3. 缺乏有效的公开机制和社会监督保障房制度实行以来，由于缺乏有效地公开机制和社会监督，信息的不对称十分严重。一是政府部门与公众之间的信息不对称，政府部门占有保障房资金的使用和土地如何开发的完全信息，而公众却难以得到这些信息，导致政府部门不法人员钻空子，滥用资金，违规使用土地，谋取私利，损害了社会公民的利益。在去年审计署重点调查的32个城市中，有6个城市和4个县将廉租住房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出，共计15231.3万元；有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等，套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6129万元。二是政
