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1、司法行政标准化质量管理体系建设初探【内容提要】随着我国经济社会的不断发展和公众法律服务需求的日益提高，司法行政工作面临着科学、全面、规范发展的现实考验。建设符合标准要求的、系统的、科学的质量管理体系是司法行政科学发展的必然要求。本文从分析司法行政管理现状出发，阐述将ISO9001质量管理体系导入司法行政机关的日常管理工作的可行性和现实背景，并进行了初步地实践和探索，为加强司法行政行政机关标准化管理提供有益借鉴。【关键词】司法行政 标准化 质量管理 初探一、标准化质量管理是司法行政机关实施规范化建设的客观需要司法行政机关在长期的实践摸索中，形成了许多宝贵的管理经验和做法，这些做法在一定时期内和一
2、定程度上对司法行政工作的发展起到了积极的推动作用。但是，随着经济社会的发展，传统司法行政管理与新形势新任务的需求矛盾所产生的问题逐渐显现。1.立法严重滞后，管理缺乏统一标准。我国司法行政工作在制度层面缺乏顶层设计，涉及司法行政工作的法律、法规、规章等建设严重滞后于工作需要。比如社区矫正和安置帮教工作没有单独立法，执法程序和具体细则都没有相关规定，“两高两部”出台的社区矫正实施办法规定不具体，也没有相应的司法解释。律师事务所、公证处改制后逐步成为社会中介机构，司法行政机关如何规范中介机构运行，制度上也是空白。脱钩改制后的基层法律服务所、司法鉴定等管理监督等同样存在标准缺失的问题。没有系统的管理依
3、据和执行标准，工作没有样板可以参考，对管理对象缺乏事前指导，事后监督考核容易引起管理对象反感。2.管理方式粗放，工作缺乏规范流程。缺乏对管理目标的长期规划，人治色彩严重，政策和考核项目朝令夕改，不稳定性极大。管理停留在差不多层次，没有精确细化、量化、流程化，导致工作中不合理环节和工作效率低下的症结难以发现，实现“提速、提质、提效”目标缺乏工作抓手，难以落到实处。3.职责体系缺失，岗位职责不明。机关“三定”方案对司法行政机关各部门的职能、主要职责起到了重要的规范指导作用，但是操作性不强。具体表现为工作职责内容不明确，处室和岗位的工作职责，或者没有具体规定，或者虽有规定但表述笼统。工作职责界限不清
4、晰，在综合性、业务性处室和岗位中，处室与处室之间、处室内部工作人员之间，以及机关处室与职责相同、相近的下属单位之间，职责规定存在不确定性，相互交叉、界限不清，出现问题时难以确定责任分担。4.评价体系不健全，绩效考评流于形式。评价制度不完善，考评工作缺乏制度保障和约束，考评随意性明显。评价组织结构不明晰，考核方式相对单源，或因个人好恶影响对下级和下属工作的判断，难保绩效评价结果公正、权威。评价指标体系缺失，没有一套科学、完善的指标体系，无法对系统内所有工作人员实现工作量化，不利于激发工作人员活力。以社区矫正工作为例，日常管理缺乏评价标准，社区矫正管理人员开展走访谈话谈什么、怎么谈没有优劣比照；社
5、区矫正人员开展教育学习、社区服务活动，学什么、服务好坏没有比照，学习服务就会变成走形式、走过场。同时，随着我国经济社会的不断发展和司法体制改革的推进，司法行政机关承担的职责逐年增加，工作要求不断提高；社会公众对于司法行政机关在维护社会公平正义、保护人民群众合法权益上的期望值不断攀升。总之，司法行政管理的相对落后与新时期司法行政工作的较高要求形成巨大反差，如何突破司法行政管理困局，提升司法行政管理的系统化、规范化、科学化水平，提高司法行政工作质量和效率，实现科学、全面、规范发展，已成为司法行政机关当前的重要任务。二、ISO9001质量管理体系是司法行政标准化质量管理体系建设的理论支撑目前国际上公
6、认最先进的管理体系是ISO9001质量管理体系,其核心理念是“质量第一、消费者至上”，同时强调预防为主,着重把每一个过程规范化,通过规范化最大程度提高效能，减少失误。该体系在企业、非政府组织和政府部门中都已经有非常广泛的应用。各地公检法部门也都在不同程度上引入ISO9001质量管理体系，并有了较好的实践。司法行政机关在引入ISO9001质量管理体系的实践上还处于空白，全国目前尚无先例。为了适应新的发展形势,司法行政机关应当尝试依托ISO9001质量管理体系,对现有的各项工作规程、管理机制等进行筛选、排列、整理,形成有序、统一的整体,为构建司法行政标准化质量管理进行有益尝试。1.引入“顾客中心”
7、理念。ISO9001质量管理体系强调顾客导向与供方互利思想，这与司法行政打造服务型机关的的理念不谋而合。引入ISO9001质量管理理念，以“服务对象满意”为目标，按照服务体系健全、服务措施有力、品牌服务优质的要求，接受效能考核、服务群体的评价和检查，提高依法行政、作风效能和服务水平。2.引入“全程管理”理念。ISO9001质量管理体系，是以“全员参与、过程控制、预防为主、持续改进”核心思想为指导,确定质量方针、目标和职责，并通过质量策划、控制、保证和改进来使其实现的全部活动。司法行政机关的各项工作急需引入全程管理理念，对每一个具体环节进行认真识别和科学的管理,通过总结分析各项工作所途径的过程,
8、编写指导书、操作手册、办事程式告知书等引导性文件明晰相应的操作程序,从而实现对各个过程、环节的有效性控制,继而实现所预设的期望值。3.引入“系统管理”理念。ISO9001质量管理体系，要求系统中的所有人员都有具体明确的职责定位，通过全系统各个分子的协调配合，从而提高组织的有效性和效率。针对司法行政机关来说，就是引入这种系统管理理念，全面落实工作责任制，对各个岗位的设置目的、职责、责任内容等进行确认,尤其明确权力交叉的环节的岗位职责及责任的归属,进一步完善责任体系和运行机制，并以岗位指导书的形式对各个工作流程和岗位进行规范的督导、监控,健全责任机制和责任追究办法，杜绝执法过程中的随意性,将执法行
9、为牢牢束缚在法治轨道之内。4.引入“持续改进”理念。持续改进作为ISO9001质量管理体系的八项原则之一，是实现科学管理的长效机制。司法行政机关要牢牢把握持续改进理念，作为司法行政管理的重要内容，确保管理体系始终处于不断更新、不断完善的健康循环状态，始终与工作需要和实际需求保持同步状态。三、温州市司法行政机关标准化质量管理体系建设初探司法行政标准化质量管理体系，是指司法行政机关借鉴ISO9001质量管理体系的管理理念和运行模式，以实现“工作提速、服务提质、管理提效、能力提升”为目标，以系统优化司法行政流程、全面提升服务对象满意度为核心，通过制度明确部门职责与服务质量目标、岗位职责与工作标准、工
10、作流程与质量标准、检查考核与结果运用等四个方面内容，以信息化为依托，建立全程可控的标准化管理体系。其内容包括标准化与质量管理两项。标准化指对司法行政职能有关的部门职责与服务质量目标、岗位职责与工作标准、工作流程与质量标准进行统一规范。质量管理指通过检查考核与结果运用等方式对司法行政工作进行质量控制和质量保证，从而确保标准化目标实现的活动。2014年初，温州市司法局经过充分调研，提出了标准化质量管理体现建设的初步构想。根据司法行政机关的业务特点将办公室、律管处、社区矫正处、司法鉴定与司法考试处列为首批试行单位，制定了公共服务类、社会管理类、行政执法类三种司法行政业务标准化质量管理操作规程，初步建
11、立了符合司法行政工作实际的标准化质量管理体系。（一）体系实施框架。1.明确四项管理目标。一是明晰岗位责任。在细化岗位职责的基础上，建立健全层级式责任体系，强化无缝“责任链”，实施严格“买单制”，实现有人操作、有人负责、有人考核、有人监督的“四有”工作格局。二是健全规章制度。按照标准化管理的要求，依据本单位本部门业务操作实际，全面清理修订和补充完善各项规章制度，建立健全科学规范制度体系，切实做到制度走在前、执法无盲区。三是完善运行程序。实施政务提效工程，按照“清环节、缩时限、简手续”的原则，实行一站式、限时应的服务目标，完成流程优化和再造，加大政务公开力度，做到业务办理流程“上网、上墙、上屏”，
12、实现办事流程更加顺畅、透明、高效。四是规范权力运行。以标准化管理体系为依托，构建业务集成服务平台与信息反馈平台，推行服务对象满意评价制度，建设服务型、廉洁型机关。2.坚持三项原则。一是全面规范原则。突出质量管理体系的全面性、规范性，将标准化覆盖到司法行政工作的各个领域、各个环节，实现工作流程化，流程标准化，进一步提高司法行政机关的行政能力和法律服务机构服务水平，实现公平惠及民利、公正维护民权、公允保障民安，为维护经济健康发展、社会和谐稳定提供保障。二是坚持统分结合。突出质量管理体系的系统性、统筹性、协调性，通过建立健全各个业务质量管理子系统和内部管理质量管理系统，形成一个系统完整、结构严密、标
13、准明确，责任清楚的标准化质量管理体系。在建设过程中，加强系统整合，实施“一盘棋”模式，从编制规划、安排资金、确定人员方面进行统筹安排。同时，坚持灵活变通的原则，各条线上的子系统建设要根据本单位本部门的工作实际和特点来开展，有效整合和充分利用优势资源，进一步提高系统建设的科学性和实效性。三是注重实效原则。以信息化应用为前提，将工作流程网络化，全面纳入司法行政信息化综合管理平台，大力提升质量管理体系信息化应用水平，实现质量、速度、效益三位一体，突出体系建设的应用性、操作性、实效性。鉴吸纳国内外和其他部门的先进模式和做法，不断改进和完善系统运行模式、提升工作效能。3.把握“四层”结构。第一层次是质量
14、手册。这是编制标准化管理体系文件的“基本法”，是其他三个层次文件赖以产生的前提。其内容包括对组织的介绍，质量方针和目标，组织结构、职责和权限的说明，质量体系要素和涉及的形成文件的质量体系程序的描述，以及质量手册的提出、编制、评审、控制和协调等重大和宏观的问题。质量手册所承载的使命是传达组织的质量方针、程序和要求，描述和实施有效的质量体系，为质量管理提供文件依据。第二层次是程序文件。制定程序文件的依据是管理手册。程序文件是对司法行政的各项工作，包括业务工作（法制宣传、法律服务和法律保障的各项工作业务）和综合事务工作（办文、办会、办事，队伍管理，绩效考核等）实施标准化、规范化管理并对管理过程、方法
15、、步骤作出规定，以保证管理体系的有效运行，其效力仅次于管理手册。程序文件解决的是“谁、做什么”的问题。第三层次是操作规程。操作规程实际上是质量管理的操作标准，是对操作文件的具体化、程序化。对纳入标准化管理体系的具体工作进行分解并制定出详细的操作方法和标准，用于描述、指导具体工作的技术性细节。操作规程或作业指导书，这类似于现代人力资源管理中的职位说明书，但其内容却要比职位说明书更广泛。职位说明书是从静态上规定了岗位职责及相关标准，内容比较单一；而作业指导书除此之外还包括作业程序及过程等动态的内容。它解决的是“怎么做”的问题。第四层次是质量记录。主要是一些表格和报告。其作用在于把质量工作的过程及内
16、容记录下来，确保质量活动的可追溯性，并且用作组织绩效考核的依据。一般情况下，操作规程与质量记录往往可以合而为一。（二）体系实施过程。1.成立组织机构。市局成立由党委书记、局长任组长、局班子全体成员为副组长、各处室主要负责人为成员的标准化管理领导小组（领导小组下设办公室，办公室设在市局办公室），负责对整个建设工作的组织领导、部署安排、统筹协调、督促检查等工作。各责任单位要将建立标准化质量管理体系的工作任务层层分解，把工作目标和责任分解到人，明确工作具体要求和完成时限，确保工作进度和质量。各责任单位要加强工作沟通和配合，互相借鉴有益的做法和经验，力争各项建设任务按期保质完成。2.制定实施方案。明确具体任务、工作内容、实施步骤、时限要求和工作机制。全面开展调研，结合温州实际和重点工作目标，各职能处室自行谋划组织调研工作，要求结合实际、针对性强，确保文件出台实用、有效、可行。质量方针是司法行政机关进行质量管理的宗旨和方向,质量目标是对质量方针的层层分解和落实。3.组织学习
