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1、公务员法概论,王锴 （北航法学院）,课程目标,1、提供国家公务员录用考试中所需的公务员法知识 2、为日后从事公务员工作储备必要的公务员法知识,参考书,鹈饲信成著，曹海科译日本公务员法，重庆大学出版社1988年版。 徐银华、石佑启、杨勇萍著公务员法新论，北京大学出版社2005年版。,课件下载网站,“公法论衡”博客（）,考试方式,就老师指定的主题写一篇文章(3000-5000字,第11周周四上课交),课程大纲,第一讲公务员制度的历史与现状 第二讲公务员法的基本原则 第三讲公务员的范围与类别 第四讲公务员关系的产生、变更与消灭 第五讲公务员的义务 第六讲公务员的权利 第七讲公务员的管理 第八讲公务员
2、的救济制度,第一讲公务员制度的历史与现状,一、我国公务员制度的发展历史 （一）古代 1、乡举里选制 （1）夏商时代的三宅三俊法：把政务、理民、执法三方面作为选用官吏的标准。 （2）西周的六德六行推选法：六德知、仁、圣、义、中、和；六行孝、友、睦、姻、任、恤。 （3）春秋时代的三选制：地方举贤、君主面试、各部门长官考察。 （4）战国的客卿养士制,2、察举征辟制 （1）察举 贤良方正 贤良文学 明经 明法 明阴阳灾异 敦厚有行 勇猛知兵法 有道之士 尤异 治剧 孝廉 茂才,第一讲公务员制度的历史与现状,（2）征辟 征聘：征召有名望的人士入朝参政 辟除：州郡自选属吏幕员 3、九品中正制 （1）机构设
3、置：郡设小中正，州设大中正，中央设司徒、吏部尚书； （2）以九等品评等第。九品为：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下； （3）以品授官。,第一讲公务员制度的历史与现状,4、科举制 （1）常科,（2）制举 原则上由皇帝主持，个别时候也委托有司主持。一旦进入制举，考试优秀者即为皇帝所赏识，不同于常科先取得资格后授官的程式。,第一讲公务员制度的历史与现状,（二）新中国成立后 1、1993年制定公务员暂时条例 2、2005年制定公务员法 3、2008年在人力资源与社会保障部下面成立国家公务员局,第一讲公务员制度的历史与现状,二、外国公务员制度的发展历史 （一）英国 1、第一阶段（18
4、54-1920） 英国的现代文官制度建立于19世纪下半期，在此之前，英国实行荐举制度，大臣随意挑选自己的属员，1688年以后，采用分赃制（spoil system）。1848年，英国政府成立了Northcote-Trevelyan委员会，根据该委员会的报告：（1）行政职位分为高低两种类别，也就是根据智力和机械性来划分工作；（2）年轻人应该在较早的时期被征募为文官，同时提供终身的职业；（3）必须建立21个独立的中央委员会，负责处理公开竞争考试，这种考试应着重学术教养，而非专业和技术，同时是大学教育的最高要求；（4）人才的晋升必须反应功绩原理，而非恩宠主义或裙带主义。 2、第二阶段（1920-19
5、66） 出现了两个重要的委员会。一个是全国惠特利（whitley）委员会的出现，由政府官员和职员的代表组成，建议将行政和文书的分类法改为行政级、执行级、文书级、助理书记级、打字和速记级五类。另一个是Tomlin委员会，针对公务员的录用方法，建议增加口试和面试的比重，以及文官退休问题提出建议。同时，财政部的权力扩大，负责处理公务员的薪资和组织。,第一讲公务员制度的历史与现状,3、第三阶段（1966-1979） 1966年，英国政府成立富尔顿委员会，根据该委员会的报告：（1）文官制度的态度是支持具有天资和通识的业余家；（2）文官制度需要将工作摆在第一，同时在工作程序中引进更多的专业途径；（3）建立
6、一个新的文官部以接收财政部的工作，并监视文官委员会；（4）舍弃财政部分级系统，而以统一的评比结构来代替；（5）建立文官学院；（6）责任管理的原理应用到整个文官系统中；（7）在所有主要部门建立管理服务单位；（8）各部门应设高级政策顾问，以便向部长建议；（9）允许部长雇佣临时的专家以便咨询；（10）文官系统应该更开放，使得外界能够很容易看到负责决策者。,第一讲公务员制度的历史与现状,4、第四阶段（1979年至今） 撒切尔夫人上台后提出三个E的口号：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）。1979年成立效率处，以便对提升效率和减少浪费提出建议，比如通
7、过检查的方式要求各部门裁减公务员数目。1988年提出续行方案，在政府部门中创造各种机构，根据政府部门所设定的政策和资源架构来实行它的执行功能，这些机构在雇佣人员、薪资、评级和结构的事务上有较多的管理自由。1991年成立便民服务处，改进公共服务，以便对顾客和使用者有较好的回应。同时，发布品质竞赛白皮书，要求各部门和机构开放他们的功能，去与民间部门或其他公共部门相互竞赛。 在1981年撤销文官部，基本上放弃了富尔顿计划。将文官部的职权由财政部和管理人事部行使，财政部主管薪俸、津贴、年金等，管理人事部负责文官的编制、效率、录用、培训、人事管理等事项。1983年管理人事部降级隶属内阁部，1987年又将
8、管理人事局改组为文官大臣事务局，1993年将便民服务处、效率处、品质竞赛行动合并在文官大臣事务局，改名为公职与科学局。,第一讲公务员制度的历史与现状,（二）美国 1、士绅治理时期（1789-1829） 华盛顿建立，行政人员来自于优秀的家族、受过正式的教育和有好的名声。 2、平民治理时期（1829-1883） 1829年杰克逊上台后，开始实行分赃制。所谓分赃制是把行政职位看成是选举中取得胜利的政党的战利品，由政党自由分配给本党党员和在选举中赞助本党的资本家和工作人员。官员的任用不问才能，而以对党的服务作为标准。 3、良才治理时期（1883-1906） 1881年加菲尔德总统被刺杀，导致了分赃制的
9、废止。1883年制定文官制度法（彭德尔顿法），确立了三个基本原则：竞争考试原则、文官地位相对稳定原则、文官政治中立不为党派利益服务原则。从而确立了功绩制（merit system）。所谓功绩制是指文官的录用和晋升必须以才能作为根据，不是以政党利益作为根据。 4、效率者管理时期（1906-1937） 又称为科学管理时期，建议发展一种最好的做事方法，使得某些人在特定的职位上能够表现得非常好，结果职位分类被引进成为人事行政的核心。,第一讲公务员制度的历史与现状,5、行政管理者治理时期（1937-1955） 这个时期有两个报告：一个是Brownlow报告，要求集中总统的权力和职责、机构功能要统一、沟通
10、体系要明确，以及总统的行政权威要加强，同时倡导功绩制的延伸，企求有较宽和通识才能的行政官员，反对狭隘且过分专业的官僚。另一个是Hoover报告，要求处理政治任命官和永业文官之间的关系。 6、专业人员治理时期（1955-1970） 公共行政出现了专业人才充斥的情形，专业人才是具有专门知识的人，比如外交人员、军事人员、社会工作人员、心理治疗人员、教育人员、工程师、律师、电脑专家、图书馆员、采购专家等。,第一讲公务员制度的历史与现状,7、革新时期（1970-1980） 1978年卡特总统制定文官制度改革法。改革的重点：（1）解散文官事务委员会，设立人事管理局，负责制定和执行文官政策。同时，设立功绩制
11、保护委员会，负责裁决申诉案件；（2）在功绩制保护委员会内设立特别律师办公室，调查违反功绩制的行为，并加强对告发机关违法行为或不良行为的职员的保护；（3）设立高级行政文官，待遇优厚以吸引最有才能的高级管理人员，机关对他们有较大的控制权力，保证政策能够按照政务官的意图执行；（4）设立中级文官功绩加薪制度，抛弃平均主义；（5）职工和机关管理者之间的劳动关系由法律规定，承认职工的工会权和签订集体合同权，并设立一个联邦劳动关系机构，负责处理职工和管理者之间的劳动关系。,第一讲公务员制度的历史与现状,8、紧缩时期（1980至今） 里根上台后采取削减方案，抑制公务员职位增长的速度。1989年沃克委员会报告建
12、议：（1）重新民众对文官的信任；（2）改进总统的任命程序；（3）为永业文官提供更多接近高层文官的空间；（4）促使政府管理分权；（5）加强总统与永业文官的同伙关系；（6）重建学生对文官职业的兴趣；（7）征募最好的大学毕业生；（8）开放新的沟通管道；（9）简化征募过程；（10）增加少数族群的代表性；（11）提供竞争性的薪资并要求竞争性的表现；（12）加强政府的人事机构；（13）增加政府的生产力；（14）提供训练和协助受训人员成功；（15）改进政府工作场所。克林顿上台后，任命副总统戈尔进行国家绩效评估，提出四项建议：（1）删减复杂多余的文书工作；（2）以服务顾客为先；（3）使员工以活力化完成任务；（
13、4）以较少的花费产生较好的政府。,第一讲公务员制度的历史与现状,（三）法国 1、古代政权时期（15世纪末1789年） 该时期，国王专属地享有官吏的任命权，所以又称为绝对主义时期，官吏不过是国王的仆人。 2、大革命时期（1789年1799年） 1791年宪法规定，行政官是人民选举的代理人。 3、拿破仑时期（1799年1871年） 恢复了古代政权的绝对主义传统，但是公务员在外观上仍有坚强的中立性格。,第一讲公务员制度的历史与现状,4、第三共和时期（1875年1945年） 虽然没有制定公务员法，但公务员的结社没有受到禁止。 5、第四共和时期（1945年1958年） 1946年制定了公务员法，首先，对
14、官吏进行区别，建立了公务员和非公务员的区别标准；其次，公务员的任用采取机会平等主义，排除妇女担任的官职属于极少数的例外。公务员的俸给最低不得低于调查的生活最低费用。首次承认公务员有组织工会的权利。公务员的义务则包括勤务义务、禁止在私人企业中兼职的义务、保守秘密的义务等。惩戒方面则详细规定准用诉讼程序的内容，以保障公务员的身份。 6、第五共和时期（1958年1980年） 女性公务员大量增加。 7、第六共和时期（1980年至今） 1984年制定公务员身份法，规定：（1）协议委员会制度的充实；（2）任用制度的改进；（3）服勤务形态的制度；（4）改进公务员惩戒制度；（5）非官吏公务员的任官化；（6）国
15、家公务员与地方公务员之间的人事交流。,第一讲公务员制度的历史与现状,（四）德国 1、建立 18世纪开始，当时，公务员是地方领主的公仆，除了对领土负有一般属民的服从义务外，也负有对领主个人的忠诚义务。反之，领主对公务员负有道义性的赡养和保护责任。第一部公务员法是1805年的巴伐利亚邦关于公务员关系的主要服务规则。 2、发展 1919年的魏玛宪法，规定：（1）公务员为国家服务，而非为一党派服务；（2）公务员以终身任用为原则；（3）公务员的退休金及遗族的抚恤赡养，由法律定之；（4）公务员依法获得的权益，不得剥夺；（5）公务员对财产方面的损失，可以向政府以诉讼方式求偿；（6）对公务员职务上的剥夺，退休
16、金俸额的裁减或转调较低薪俸的职位，只有在法律明白规定的情形下，方可为之；（7）任何职务惩戒的诉愿和再救济程序，应予保障；（8）公务员拥有人事资料的阅览权，任何不利于公务员的人事资料在列入其档案前，须给予公务员陈述的机会；（9）公务员拥有政治信念及集会结社的自由；（10）公务员可以推选公务员工会的代表；（11）公务员在侵权行为时，国家赔偿责任应予确立。,第一讲公务员制度的历史与现状,3、倒退 1933年纳粹政权上台以后，颁布了重振文官法，也被称为肃清法，将公务员中政治上、种族上“非我族类者”，予以排除。另在1937年的德国公务员法中，规定每个公务员须以赞同纳粹主义，作为任命及保有公务员职务的前提条件。1942年，国会又下命令规定，任何公务员可不经法定程序予以革退。至此，魏玛宪法所规定的公务员的中立原则、终身原则荡然无存。 4、恢复 1949年的基本法规定，（1）任何国民都有从事公职的权利，各凭能力、学识和专长获得任用及升迁；（2）任何国民，不分宗教及人生观的差异，都有成为
