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1、2009年新农村专报第1期：关于浙江嘉善县“两分两换”情况的考察报告 发布时间：2009年05月07日【字体：大 中 小】 【编者按】市委、市政府关于加快推进农村改革发展加快城乡一体化进程的实施意见就“双置换”工作提出了要求，近日，市农委随同省农委赴浙江省嘉善县考察了 “两分两换”工作，就经济较发达地区如何开展集约节约用地试点，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的做法进行学习调研。嘉善县统筹城乡发展方面工作力度较大，措施较实，在理念和操作上有许多独特之处值得借鉴。现将市农委学习考察报告刊发如下。关于浙江嘉善县“两分两换”情况的考察报告嘉善县隶属浙江省嘉兴市，位于浙江省东北部，地
2、处沪、江、浙三地交界，太湖流域杭嘉湖平原，是国际大都市上海的后院和浙江东部门户重地。全县总面积506.6平方公里，辖11个镇，户籍人口38万，2008年财政收入30亿元，在全国百强县中排名第27位。2008年8月，经嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组批准，在嘉善县姚庄镇开展节约集约用地试点，加快农村新社区建设。试点的主要内容是“两分两换”：即把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。经过半年多的实践和操作，姚庄镇农村新社区首期500户1000套项目已启动建设，整个试点工作进展顺利，开局良好。一、主要做法（一）加强领导，宣传指导。为积极稳
3、妥地推进试点工作，嘉善县委、县政府及时成立了嘉善县统筹城乡综合配套改革试点工作领导小组及办公室，由县委书记和县长担任组长，并从县发改、农办、财政、农经等部门抽调8名骨干成立工作组，进驻姚庄镇集中办公。建立了试点工作督查小组，加强督查指导。姚庄镇也相应成立领导小组及办公室，专门抽调4名同志集中办公。 （二）内外调研，摸清家底。嘉善县在先后四次组织人员到外地学习考察的基础上，根据姚庄镇实际，制订调查摸底表，召开不同层次的座谈会，全面了解基层的动态和要求，组成了8个工作指导组深入村组开展调研和工作指导，进一步理清思路，摸清家底，为试点工作方案制定奠定基础。 （三）结合实际，科学规划。在充分调研、广泛
4、听取意见的基础上，按照“一次整体规划、分期推进建设、逐步完善功能”的总体要求，修编姚庄镇域总体规划，将姚庄镇划分为商贸居住区、工业功能区、农业产业区三大板块。在商贸居住区中规划建设1.2平方公里的新的商贸居住区，其中0.98平方公里规划建设为姚庄镇农村新社区，将引导全镇4805户农户自愿居住集聚进区，区内建设标准公寓房使用国拨土地，以发房产证上市交易，建设联排式公寓房使用集体土地，不发房产证；0.22平方公里规划建设为与工业功能区和商贸居住区相配套的综合服务配套区，将组建农民物业股份有限公司，让进区农户自愿入股，获取租金红利，增加财产性收入。利用集约节约用地试点政策，向省政府借用建设用地周转指
5、标，以原村庄宅基地复垦后的土地予以抵还。经测算，全镇按农民宅基地以一换一进行置换，需建设用地1737亩，可新增建设用地指标3851亩，需投入12-14亿元，以土地出让收入、宅基地复垦指标收入来平衡新社区建设。（四）制定政策，完善措施。姚庄镇结合实际，注重置换政策在体现改革力度、农民接受度、财政承受度和工作推进度四个方面找到平衡点，在反复征求各方意见的基础上，制定出台了关于开展节约集约用地试点，加快农村新社区建设的实施意见、姚庄镇农村住房置换城镇房产实施办法（试行）、关于减免“两分两换”试点建设项目涉及规费的通知、关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见等一整套政策文件，通过政策引导，农民自愿
6、将原住宅及宅基地全部交回集体统一规划使用，置换新社区住宅，由村集体统一进行拆迁、整理复垦，宅基地复垦面积除用于建设农村新社区外，多余的建设用地指标，在符合土地利用总体规划的前提下，可调剂使用，也可以组织出让，出让收入全部用于农村新社区建设和土地整理复垦开支。（五）搭建平台、稳妥推进。注册成立了嘉善县姚庄新市镇投资开发有限公司，作为“两分两换”试点工作投融资主体，注册资本金1亿元，负责农村型社区在建设开发、融资、土地复垦整理工作。以新市镇公司为平台，以新农村建设及土地复垦项目为载体，向建设银行贷款2亿元，以解决首批住房建设资金问题。目前，首期占地311亩的新社区建设项目已全面启动。二、主要成效一
7、是节约了大量宅基地。姚庄是平原水乡，到处是宜居地，分散而居的农民户均宅基地占地在1.163亩，按照政策置换城镇住房后，联排安置户平均占地0.354亩，公寓式安置户占地0.245亩，公寓和联排结合式安置户占地0.3亩，户均节地0.8-0.86亩。二是降低了安置成本。公寓式安置户以户均180平方米（两套住房），建安成本18万元，补助和奖励平均每户17万元，置换农户只需出1万元即可，联排安置户户均出8万元左右。三是充分尊重农民意愿。由于方案的多样性，农户可根据自身情况自主挑选，参与的积极性较高，首期原先计划置换500户，但到报名截止时自愿报名的农户达到了1230户。姚庄镇规划到2012年，全镇有三分
8、之一以上的农民集聚居住到农村新社区，流转土地总面积1万亩以上，50左右的农田实现规模集约经营。嘉善的做法，对我市的新农村建设和小城镇建设具有很大的启发。总结其经验，我们认为主要有四个方面：一是有一个总体规划。嘉善姚庄镇在选址、功能区域划分、配套设施建设、社区管理等方面都有细致周到的总体规划，体现了统筹城乡发展，统筹社会各方面发展科学发展观。开展宅基地置换不是把原来的乡村简单推倒重来，而是作为一个系统工程，高标准、高起点、高质量地对新市镇进行整体规划，并制定出台了包括费用的减、免、补等一整套相关配套政策，解决了搬迁后农民的就业、社会保险、社区管理等难题，解决了农民的后顾之忧，也为宅基地置换政策顺
9、利推行奠定了基础。二是有国土部门的支持。土地流转问题是小城镇建设遇到的棘手难题，嘉善之所以能顺利推进，一个重要因素是争取到了国土部门的建设用地周转指标，新增指标留用，使之可以先建设、先安置，把整地、拆迁、资金等诸多要素交织的矛盾降至最低。三是有群众的积极参与和支持。嘉善县“两分两换” 试点项目在实施前，进行了充分的调研和论证，同时实施过程中让农民充分了解政策内容，符合当地老百姓的心理预期，同时由于方案的多样性，农户可根据自身需要和经济实力，自主挑选，减少了一些不必要的矛盾。四是有较好的操作模式。实行政府主导、市场运作。成立一个独立的投资开发有限公司，作为试点建设项目的主体，具体负责征地、融资、
10、规划、建设，物业管理也成立了农民物业股份合作社进行市场化运作，这种模式运作，既确保了项目的顺利实施，又确保了规划的整体性和项目质量的稳定性。政府在实施征地、换房时，实行规范操作。三、几点建议嘉善是全国最发达地区之一，雄厚的经济实力和强大的集体经济是我市各县无法相比的，照搬照抄其具体做法肯定是不适宜的，究其“两分两换”的实质，重点是在宅基地置换上做文章。当前，我市正在实施的万亩土地复耕整理和整村推进新农村建设项目，取得了明显成效，但对城市近郊和县城周边如何加快推进城乡一体化化进程的途径，嘉善的做法、思路与理念给我们以新的启示，对我们依托城区的综合优势，开展“双置换”试点工作，加快城郊“三农”融入
11、城市的步伐，推动城乡一体化建设具有很强的借鉴意义，需要我们结合自身实际，因地制宜，走适合自己发展之路。（一）选择城乡统筹“双置换”试点。结合全省城乡一体化综合配套改革实验区建设，选择1个县区作为统筹城乡综合配套改革推进“双置换”试点，鼓励农民用土地承包经营权置换城镇社保、用宅基地置换城镇住房，促进大村扩容、小村合并、城中村改造和空心村整治等，盘活农村土地存量，推动农民向中心村和规划点集中，积极探索和建立以工促农、以城带乡、城乡互动、一体发展的长效机制。（二）做好试点选址规划。开展“双置换”试点必须满足两个条件。一是置换节约出的土地能够支撑起全部的新市镇建设或城中村改造费用；二是必须具备良好的区
12、位优势，可以提供各类就业安置条件。新址规划应该尽量贴近城市或工业园区，结合我市实际情况，初步具备条件的有包河区大圩镇、烟墩镇和肥西、肥东县两个城关镇的城郊区域。在此基础上及时修编和调整规划。（三）统筹平衡好资金。“双置换”试点要得到群众的支持，就需达到“置换农民不出钱或少出钱、资产大幅增、生活品质不降低、生活就业有保障”几个目标。特别是住宅建设需要巨额经费的支撑，节约出来的土地能够支撑起全部的小城镇建设费用。必须借鉴嘉善等地的做法，采取政府主导、企业运作的方式，多元化筹集。主要途径：一是向土地要钱：通过把整理出来的土地出让获取资金，用于城镇建设；二是向店铺要钱：土地性质变为商业用地，建设出售商
13、业店面筹措资金；三是向房屋要钱：安排适当比例的商品房开发，补充资金。通过政策引导，进一步农村建设的融资渠道，立足于互惠互利，共建双赢，吸引社会工商资本垫资或企业、村镇共同出资，参与新农村建设，开展宅基地整理和新村建设。研究出台鼓励和支持企业投身新农村建设的优惠政策和投入的回报机制，（四）解决好建设用地指标问题。目前我市要充分利用城乡一体化综合配套改革实验区政策，总结“万亩土地复耕整理和整村推进新农村建设”经验，创新“增减挂”在近城区的有效实现形式，积极争取国土资源部划拨一定数量的周转用地指标，用于前期项目启动或把土地先进行性质转换，然后上市招、挂、拍，以土地融资。通过土地及宅基地整理置换出的新
14、增建设用地指标，按一定比例留给村居及企业，优先安排一定比例的指标用于农民住宅建设及配套设施，安排部分指标用于企业项目开发使用。进一步加大财政、税收、信贷等方面的支持力度。今后近郊新农村建房用地应先征为国有，以清除农民住宅产权登记、上市交易障碍。（五）做好方案制定和安置。项目能否顺利推行，关键看方案制定是否完善，要充分调研，认真测算，针对群众的不同需求给出多种选择，可以使给予房屋安置，也可以给予货币补偿，安置的标准以不损害群众既有利益为底线。切实解决好安置户的生活保障和就业问题，在失地农民就业、社会保险的缴纳、医疗设施保障、教育问题解决、交通设施、公共设施配套等方面与城市对接。制定出台减免相关规
15、费的政策。简化报批程序，降低报批规费。积极探索便捷的农民住宅建设和管理审批办法。在推进近城区新农村建设过程中，大力推进城市道路、供水、供气、管网等城市基础设施向农村延伸，推进城乡对接，加快一体发展，减免诸如自来水、煤气、供电等管网的开口费、增容费、规划报建费、施工报建费和设计费等规费，降低新农村建设项目的成本。（六）加快城区现代农业发展。认真贯彻关于农村土地承包经营权流转的意见，鼓励引导农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，部分或全部流转土地承包经营权，围绕服务城市和服务市民的目标，通过政策引导，积极鼓励工商资本、农业产业化龙头企业、农民专业合作社和外来大户参与土地规模经营流转，也可
16、以由县区、乡镇成立农业投资开发公司统一流转经营，按照基地建设连片开发，产业发展块状覆盖的要求，大力发展农业科技示范、生态休闲观光等现代农业园区集群，结合产业园区建设，规划村民集中居住区，引导农民向集中居住区聚集，加快城郊“三农”融入城市的步伐，努力构建现代滨湖大城市与新农村建设齐头并进、和谐交融的新型城乡形态。主题词：城乡一体化 新农村建设考察报告抄送：省新农办，市委常委、市人大、市政府、市政协领导，各县区党委、政府主要领导、分管领导，市新农村建设领导小组成员单位，各县区新农办。共印120份不同的学习内容，预习作业也有差异。概念型内容可采用阅读理解的方法进行预习，计算型的内容可采用尝试练习的方法进行预习，空间图形内容可采用实验操作的方法进行预习。of rural drinking water sources, protection of drinking
