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1、不断完善铁路建设项目管理体系努力提高大规模铁路建设组织管理水平在铁路建设管理领导干部培训班上的专题报告（2010年4月10日）卢春房同志们：铁路建设项目管理是一项系统工程，涉及法律法规、市场环境、市场主体、外部环境等多种要素。目前铁路建设规模大、标准高，必须坚持以科学发展观为指导，全面落实铁路建设新理念和“六位一体”管理要求，按照“高标准、讲科学、不懈怠”和“抓源头、抓过程、抓细节”的要求，加强管理，确保又好又快推进大规模铁路建设。结合当前铁路建设形势，以建设单位为对象，重点讲五部分内容：一是铁路建设项目管理体系，二是铁路建设项目管理方法，三是铁路建设项目管理阶段重点，四是铁路建设创新，五是铁
2、路建设理念和目标。第一部分 铁路建设项目管理体系一、体系概况体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。铁路建设管理体系是由法律法规、规章制度、技术标准、建设队伍、工装设备、管理模式和协调机制等各个要素组成的有机整体，涉及到政策法规、相关部门、地方政府以及建设、设计、施工、监理、咨询等单位和人、财、物等各个方面，涉及建设项目前期决策、后期实施以及实施过程中每一道工序的有机衔接等等。这里只简单介绍一下铁路建设管理的组织结构和监督机构。（一）组织结构铁路建设项目实行铁道部、铁路局、局管项目管理机构三级管理或铁道部、铁路公司两级管理（如图1所示，目前共有铁路局18个、铁路公司44个）。铁
3、道部负责建设项目前期工作，确定建设项目的规模、标准、投资、工期、质量标准、安全要求，通过签订铁路工程建设管理责任书的方式，委托铁路局或铁路公司组织建设，通过签订铁路建设项目安全质量责任书，落实了建设单位的安全质量责任，并实施考核。同时，建立建设单位负总责、参建各方各负其责的建设管理体制，完善规章制度，建立约束激励机制。铁道部铁路局铁路公司项目管理机构设计单位施工单位监理单位设计单位施工单位监理单位咨询单位作为出资人代表的铁路局进行监管图1：建设管理组织机构示意图（二）监督机构铁路建设项目实施过程的监督工作主要包括质量安全监督、执法监督、财务及审计监督等。其中质量安全监督主要由铁道部建设司及工程
4、监督总站、区域（直属）监督站负责，招投标及廉政建设主要由铁道部建设司、监察局等、铁路局相关处室负责，财务及审计监督主要由铁道部财务司、审计中心、铁路局相关处室负责（如图2所示）。图2：监督体系图二、工作机制（一）建设项目决策铁路建设项目实施两阶段决策，即项目建议书立项决策阶段和可研报告项目决策阶段。立项决策阶段：主要研究解决建设方案、规模、主要技术标准、外部环境和资金筹措等问题，确定项目的可能性。项目决策阶段：主要研究解决建设方案、技术标准、规模和工程投资等问题，确定项目的可行性。此外，铁路建设项目初步设计及类变更设计实行审批制度，施工图实行审核制度。（二）重大方案调整重大方案调整包括建设规模
5、、主要技术标准、重大技术方案调整。重大方案调整应按国家和铁道部规定的审批程序办理，如宜万线单线改为增建二线以及工期调整报经国家发展改革委同意；变更方案技术标准，如速度目标值引起投资有较大变化，也要报原批准单位审批，如庄河前阳段。铁路建设项目初步设计概算静态投资超出批复可行性研究报告静态投资的10%，需报原可行性研究报告批准单位批准；铁道部规定实施阶段重大复杂类变更设计按两阶段进行审批，第一阶段审查确定变更设计方案和概算编制要求，第二阶段完成变更设计工作（一般类变更设计按照“先批准，后变更；先设计，后施工”的原则进行），重大复杂类变更设计主要包括：大面积拆迁、重要文物、重大地质等问题引起的线路方
6、案变化，隧道、桥梁重大方案变化。（三）资金筹措和资金监管2004年，铁道部根据国务院关于投资体制改革的决定，确立了“政府主导，多元化投资，市场化运作”的铁路建设投融资改革总体思路。政府主导，就是各级政府要在铁路建设中发挥投资主导作用，承担项目审批、资金筹措、工程实施推进以及为投资铁路创造良好的法律和政策环境等责任。多元化投资，就是通过债券融资、项目融资、股权融资等多种方式，把政府投资与境内外社会投资结合起来，实现投资主体多元化，形成多种建设模式。市场化运作，就是依据市场规则和有关法律法规，通过组建规范的铁路公司，实行市场化运作，维护和保障各方出资者的合法权益，实现风险和收益共担。据此，铁路建设
7、资金筹措主要有中央财政资金、建设基金、发行债券、银行贷款、地方政府投资、企业或个人投资等渠道。目前新开工项目，大部分为合资铁路项目，地方及社会资金投入比例不断加大。资金使用监管主要通过财务日常监督、检查和审计、执法监察等方法来实施，由部、局两级业务部门组织。（四）安全质量监管根据国务院批准的三定方案，部内由建设司负责铁路建设工程质量和安全生产监督管理工作。为加强铁路建设工程质量安全监督工作，充分履行铁道部的监督管理职责，2008年10月经中编办批准，铁道部专门组建了工程质量安全监督总站。建设司负责制定铁路建设工程监督管理的规章制度，工程监督总站受铁道部委托具体实施铁路建设工程质量安全监督管理工
8、作，监督总站在各铁路局设监督站，在铁道部工程管理中心设直属监督站（共19个监督站）。各监督站对管辖区域内铁路建设工程实施质量安全监督，完成监督总站指定的监督任务；直属监督站主要负责客运专线质量安全监督工作。工程质量安全监督站在国家和公众利益立场上，具有公正性、权威性、强制性特点。（五）管理权限制衡铁道部通过内部分工形成了各负其责、分工合作、相互制衡的铁路建设管理机制。计划司：编报或审批建设项目建议书及可行性报告，批复开工报告，下达投资计划，对投资执行情况进行考核。财务司：建设资金筹措与管理。建设司：拟定铁路建设规章制度和技术标准，承担铁路工程建设招标投标、合同履约、工程质量和安全生产监督管理工
9、作，组织管理铁路工程大中型项目建设，组织重点建设项目竣工验收，对建设单位进行业务指导和考核。监察局：铁路建设廉政建设、执法监察。运输局客专技术部：指导、督促客运专线站后系统集成工程推进，协调客运专线各子系统的接口关系。指导、督促客运专线联调联试工作。组织客运专线重要关键技术攻关。鉴定中心：受部委托或授权，负责铁路建设项目的初步设计审查、类设计变更审批工作。审计中心：铁路建设项目审计。工管中心：受铁道部委托，监督和管理铁路客运专线建设项目的质量、安全、工期、投资和环境保护等事项。组织完善和审核客运专线建设机构内部管理办法、规章制度，并对建设工作绩效进行考核。负责施工图审核管理工作，审核施工组织设
10、计并监督实施。监督总站：负责铁路建设工程质量安全监督检查的管理工作，指导、检查、考核监督站工作。组织开展铁路大中型建设项目的工程质量安全监督检查，掌握工程质量和施工安全动态，通报工程质量安全情况，上报工程质量安全信息，组织交流工程质量安全监督工作。三、管理模式铁道部委托铁路局或铁路公司组织建设的项目，采用铁道部决策监督、铁路局或铁路公司组织建设的建设管理模式。（一）铁路局作建设管理单位实际是铁道部决策监督、路局管理、指挥部实施，即决策、管理、实施三级管理。铁道部委托铁路局按照批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资组织建设，路局对建设项目的质量、安全、投资、工期、环保水保、技术创新等方面对铁道
11、部负责，并承担建设过程中的民事责任。（二）铁路公司作建设单位实际是铁道部决策监督、铁路公司管理并实施，即决策、管理并实施两级管理。铁道部委托铁路公司（筹备组）按照批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资组织合资铁路建设，公司对建设项目的质量、安全、投资、工期、环保水保、技术创新等方面对铁道部负责，并承担建设过程中的民事责任。对于合资铁路，中国铁路建设投资公司或铁路局作为出资人代表，受出资人铁道部的委托，对合资公司进行股权投资，行使股东权利，履行股东义务。铁路公司内部按公司法的规定运作，每半年要向董事会全面报告工作并及时向董事长报告建设管理中重要情况和重大问题。（三）参建单位选定无论铁路局还是铁
12、路公司作建设单位，铁路建设项目的设计、施工、监理和物资设备供应单位都必须通过招投标择优选定。国家规定：施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的，必须进行招标。（四）建设单位地位作用建设单位在铁路建设项目中居于核心地位，必须发挥好核心作用。原因有四点：一是建设单位对工程建设负总责；二是建设单位有统一组织的职能；三是建设单位在处理内外协调、宣传教育、管理措施等问题上处于主动地位；四是建设单位是铁道部和地方政府在建设项目上的代表，有一定的行政管理职责。铁路建设参建
13、各方虽然从法律意义上讲是合同关系，但实际上也是一个具有共同目标、共同责任、共同利益（其中也包括政治利益和社会信誉）的社会系统。在这个系统中，建设单位是各种经济关系的交点，也是各种管理关系的枢纽，有条件、有资格、有能力在铁路建设项目建设过程中发挥组织领导作用。发挥建设单位核心作用，最根本的就是按照部党组提出的“六位一体”要求，统筹兼顾建设项目的质量、安全、工期、投资、环保和技术创新工作，实现各项工作协调推进，其中最要害的是质量和安全。那么，如何理解和把握“六位一体”要求，充分发挥出建设单位的核心作用呢？我认为就是要认真履行铁路建设管理办法（2003年铁道部令第11号）中规定的14项职责，并要建立
14、相应的机制保证。1.要建立建设单位负总责、参建各方各负其责、体现“六位一体”特色的目标责任体系，按合同约定，建立相应的制度保证和纪律保证，采取有效的激励约束手段，确保各项目标责任逐级落实到位。2.要紧密围绕工程建设总目标，坚持科学组织、统一指挥，有效带领参建各方形成整体优势，努力实现“一盘棋”向前推进。3.要创造条件在参建各方中同步推行质量、安全、环保体系一体化贯标，着力克服同一项目上建设、设计、施工、监理单位质量、安全和环保体系各自为政的状况，认真整治施工现场以包代管、管理层与作业层脱节的顽疾，实现全线质量、安全、环保体系统一运作，依靠纵向到底、横向到边、贯穿全过程的闭环管理，从根本上有效防
15、止事故发生。4.要以标准化管理为龙头，在整个建设项目及其全部建设过程中，实行统一管理制度、统一工作流程、统一作业标准、统一技术要求，大力推行建设项目管理信息系统，努力提高管理规范化、科学化、现代化水平。第二部分 铁路建设项目管理方法项目管理是指按照客观规律，在有限的资源条件下，运用系统工程的观点、理论和方法，对项目的立项决策、勘察设计、工程实施、竣工验收等建设全过程实施的计划、组织、协调、控制和总结评价等活动。铁路建设项目管理具有铁道部直接组织指导，建设单位为核心，施工、设计、监理、咨询等单位全覆盖、全参与的特点。1.铁道部是大业主，统一组织、管理建设项目，铁路局、铁路公司实际是在部（省）授权范围内行使职责。2.能够团结协作、集中力量办大事，有效配置各种资源、发挥各方优势，形成统一意志和强大合力，实现共同的目标和利益。建设单位既管工程，又管队伍。3.铁路建设项目管理虽在单个项目一次性实施，但对铁道部总体管理工作而言，具有连续性、重复性、可持续性。4.铁路项目涉及面广，常常跨省区；涉及技术层面多，包括材料、机电、建筑，等等；涉及的投资和实物工作量巨大，最大的项目投资2000多亿元，1000余公里桥梁。以上这些特点，决定了铁路建设项目管理除具有工程建设项目管理的一般属性外，还有自己的特殊性。根据这些特点，铁路建设必须在总结以往经验、吸纳国内外先进管理理念和方法的基础上，探
