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1、1 引言公务员激励机制是我国公务员制度的重要组成部分，其社会意义是不言而喻的。随着我国市场经济的完善,政府机构改革的深入，各级政府机关行政部门及公务员肩负的职责非常重大，人民群众对公务员的期望也很高。近年来，公务员的激励问题成为我国公务员法制建设中的重要问题。中共十六大政治报告指出，要“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。激励不是管理中的某一项具体职能、某一个具体环节，而是贯彻于始终的一种理念及其指导下的一系制度安排和行为。所以，对公务员激励机制的改造与完善也应秉持全面、系统的方针。十多年来随着我国社会环境和经济环境的巨大变化，公务员的激励机制显现出一些问题，需要改革创新
2、以适应社会发展的需要。2006年1月1日，中华人民共和国公务员法正式实施，这是我国第一部人事管理工作综合性法律，标志着中国特色公务员制度已经完成，我国公务员激励机制也进一步完善，具有划时代的意义。它明确规定：“公务员的管理,坚持监督约束与激励保障的原则。”并通过完善相关制度，进一步健全了公务员的激励机制，提出了许多创新措施。紧扣公务员法，立足我国公务员激励机制之现状，探求健全与完善我国公务员激励机制的途径，具有十分重要的意义。2 现代国家公务员激励机制的正当性2.1 公务员激励机制的内涵2.1.1 基本概念激励思想中国自古有之，如“申之以宪令,劝之以庆赏,振之以刑罚”1就是一种原始激励思想，而
3、将激励作为一种专门的理论来研究则始自上世纪以来的西方管理学。激励的定义就是“影响人们的内在需求或动机，从而加强、引导和维持行为的活动或过程”。2不同的激励类型对行为过程会产生程度不同的影响，,按照不同标准，激励主要有以下分类：l)物质激励与精神激励；2)正激励与负激励；3)内激励与外激励。激励机制是指“在组织系统中，激励主体与激励客体之间通过激励因素相互作用的方式。”3根据公务员法第二条,国家公务员是指：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，我国公务员应当包括中国共产党机关、人民代表大会机构、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主派机关的工作人
4、员。所谓公务员激励机制则是指政府引导公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将国家的行政资源分配给公务员或行政组织的过程。62.1.2 我国公务员激励机制的具体内容我国现行公务员制度中处处体现了激励的精神，具体体现在对公务员的权利的规定、以及考核、晋升、奖惩、工资福利保险、培训、辞职辞退等一系列制度规范中，集中体现在考核、职务升降、奖惩、工资福利等环节，并与公务员保障机制、竞争机制和防腐机制辩证统一、不可分离。公务员法及相关法规在完善和强化对公务员的激励方面，一是明确了公务员的权利，公务员享有获得履行职责应当具有的工作条件，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职
5、、辞退或者处分等权利。二是确立了公务员考核制度，以此作为对公务员进行奖惩、职务升降、工资福利保险及辞退的依据。三是对公务员职务升降的条件和程序作出规定。四是规定了公务员的奖惩制度。公务员个人和公务员集体在工作中有突出表现的，给予奖励，公务员有违纪行为的，要给予惩戒。五是规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度。六是规定了公务员辞职辞退制度，列举了责令辞职或予以辞退的若干情况。七是规定了公务员的申诉控告制度，以维护公务员的合法权益，保障激励机制充分发挥作用。2.2 公务员激励机制的目的公务员激励机制是公务员管理机制的重要组织部分，建立激励机制的目的就是通过有效的激励机制充分调动起全体公
6、务员的积极性，激发出公务员的无穷潜力，更好地促进政府目标和公务员个人目标的实现。首先，激发公务员潜力，提高政府行政效率。公务员是代表国家从事社会公共管理和公共服务，行使行政职权的人员，公务员工作的绩效水平是决定政府社会公共管理和公共服务活动的有效性的决定性因素之一，决定着国家行政的效率和结果。有效的激励机制必须能够，调动公务员工作的积极性和主动性，激发公务员的潜力，提高公务员工作的绩效水平，从而提高政府行政效率。反之，如果缺乏有效的激励机制，则可能使得公务员缺乏热情，工作消极被动，最终造成公务员工作绩效水平和政府行政效率低下。所以建立科学的、完备的激励机制首先是为了激发公务员潜力，提高政府行政
7、效率。其次，规范公务员行为，推进政府廉政建设。公务员掌握着国家的公权力，公权力的强制性往往具有腐蚀的诱惑力，可能诱惑公员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。“恰恰是这些普通的公共官员有足够能力中止或歪曲政治决策的执行。”5英国阿克顿爵士也曾说过“绝对的权力绝对腐败”，当前我国贪污腐败现象到处滋生蔓延，反腐倡廉工作形势较为严峻，廉政建设任重而道远，到什么时候都不能放松。除了常规的监督约束机制，激励机制在廉政建设中也起着极其重要的辅助作用。激励机制通过其特有的考核、奖惩、升降等环节，肯定正确的行为，否定错误的行为，规范个体公务员的行为，并对整个公务员群体的行为产生影响，使公务员群体向着积极健康的方
8、向发展，有效推进政府廉政建设。最后，促进人力资源有效配置，建设服务型政府。建设服务型政府的工作重点就是提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力，全面履行经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等职能。公共部门的人力资源是公共部门发展的第一资源，政府的各项政策、制度需要公共部门工作人员去落实、执行，工作人员能否做到人尽其才，直接关系到政府整体服务体系的效率。充满竞争与活力的激励机制可以促进人力资源的有效配置，提高政府整体服务体系的效率，达到建设服务型政府的目标，服务于我国政治体制改革和现代化建设的大局。2.3 公务员激励机制的实现2.3.1 公务员激励机制实现的意义公务员的激励机制是政府引导公务员
9、的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。7政府机关通过将肯定或否定的措施，如奖惩、职务升降等，作用于个体公务员，引起公务员生理上和心理上的激奋，从而引导人们的思想，使得公务员从事符合政府目的的行为。这个过程循环往复，不断延续，才能够充分发挥出激励机制的应有作用，达到激励机制的目的，全面盘活公务员管理机制。对公务员来说，激励机制的实现可以满足他的生理和心理需要，促进他实现其个人价值与社会价值；对于政府机关来说，激励机制的实现可以促进其达成行政目标，提高政府行政效能，促进政府行政民主。2.3.2 我国公务员激励机制实现的障碍在市场经济条件下，公务员是一个独立的经济个体，对中国大多数公务员来来说，
10、工作只是他们谋生的手段，经济需要是他们的首要需要。我国把公务员看成“道德人”和“公共人”，而忽视了公务员不可避免地会带有的“经济人”特性。但是实际上我国公务员的“经济人”特性非但没有消失，反而以种种不健康的形式表现出来，如贪污腐败、权钱交易等等。在这样的人性假设下，我国激励机制的设计在某些方面偏离了实际情况。由于长期坚持这样的激励理念，我国政府部门人力资源管理的观念更新滞后，甚至还停留在传统的人事管理阶段，往往将人简单视为一种执行指令的机器，导致政府部门更注重对公务员的监督和控制而不是激励。在政府部门中等级观念根深蒂固。资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，公务员的晋升、考核、福利待遇等不以学历、能
11、力和工作绩效为依据，而是看和领导关系的远近，挫伤了组织中真正有能力的人。7而我国政府部门中长期存在一种氛围：公务员能力如何并不重要，只要思想作风不出问题，就是合格的公务员，不会有任何问题。这种想法的原因就是我国一直以来的公务员考核，都是重视考德而忽略了考绩，考绩基本是走过场。这种情况下考核激励的作用微乎其微，很难激发公务员提高工作能力和自身素质。事实上，目前在我国行政机关，激励机制通常难以发挥它应有的作用。行政机关普遍没有建立起健全和完善的行政文化，绝大多数公务员对激励措施和手段的认同感模糊而淡薄。激励机制本身不够科学和健全是一方面原因，另一方面是因为各级行政机关没有认真对待，激励机制的各项制
12、度得不到有效的执行。如何使制度和法律真正地!有效地被执行，在今天的中国应该具有更为重要的现实意义。3 我国公务员激励机制的完善3.1 我国公务员激励机制存在的问题3.1.1 激励机制不健全建国以来，我国制定了相当数量的公务员激励机制的法律、行政法规和部门规章，尤其是改革开放以后，中央和地方加快了激励机制法律法规建设的进度，初步建成了我国的公务员激励机制法律体系。2006年开始实行的公务员法总结了我国十几年来干部人事制度改革的成果，对我国公务员激励机制作出了较大的创新与完善。但是我国的公务员激励机制仍不健全，尚不能完全适应依法治国、依法行政的需要，需要进一步加强和完善。首先是公务员法的配套法律法
13、规工作尚未跟上。尽管相关工作早已经着手进行，也出台了若干规定，但还有部分公务员法中的内容，如工资福利、申诉控告制度等未能具体化，缺少具有可操作性的法规和实施细则。其次，相关配套的条例、规范大多是根据暂行条例制定的，并沿用至今，不少内容已经过时或者跟现行公务员法不一致，这些规范性文件尚未能一一得到及时清理或修改。再次，很多现行的有关公务员激励的规范性文件法律位阶明显太低，许多重要制度立法层次不高，强制性!权威性不足。例如考核规定就是由中组部、人事部以中组发(2007)2号文件的形式发布的部门规章。最后，我国的激励机制法律体系还处于待完善阶段，尚需要出台相关法律、法规填补空白，对公务员行为进行进一
14、步规范，对相应的激励机制环境进行大力的维护。3.1.2 激励功能不完善激励功能主要体现在考核、晋升、奖惩、工资福利等环节。目前我国公务员激励机制运行不畅，几大环节的激励功能均不完善。3.1.2.1 考核激励不科学考核内容和标准上，公务员法规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”实绩在一定程度上是德、能、勤、绩、廉的综合反映，即考核的内容为“德、能、勤、绩、廉”五个方面。考核规定第四条对这五个方面进一步作出了比较详细的规定。但是这种原则性规定明显过于笼统，难以体现对不同行政领域、不同单位、不同职务、不同岗位公务员的不同考核重点。同时由于考核内
15、容的空泛与模糊，考核指标很难量化，缺乏科学性，导致实践中考核评定工作的随意性增大，考核效果得不到保证。考核方法上，公务员法规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”考核规定进一步明确“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行”。但是由于缺乏科学的量化考核标准和系统的平时考核办法，在实践中这种“三结合”的考核方法并没有得到有效执行，往往是领导一个人说了算，根本不考虑群众评议；或者定性有余，定量不足，导致考核过于随意，缺乏科学性；平时考核流于形式或者根本没有开展，“平时
16、不考核，年终算总账”，使得年终考核缺乏依据。从考核结果的使用来看，实用性不强，激励功能大打折扣。尽管公务员法第三十七条明确规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”但是由于考核方法的不够科学，考核结果的可靠性受到影响；对年度考核优秀等次公务员的奖励力度不够、措施不到位；特别是考核结果还无法与职务晋升有效挂钩，仅在考核规定第十七条中规定，公务员“确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑”，这严重影响了考核的激励功能的发挥。3.1.2.2 晋升激励不健全公务员法第七章专门规定了我国公务员的职务升降制度，包括我国公务员晋升的条件、方式、程序等。对首次明确将竞争上岗与公开选拔写入
