从全球化背景考察海关法对贸易便利化的制度贡献陈晖（上海海关学院院长助理，教授）【摘要】全球化不是一个单一的经济全球化进程或是一种纯粹的孤立的经济活动，而是一个范围更广、多维度的社会变迁过程在此过程中，全球化对海关法产生了至关重要的影响，使得海关法表现出“去国家化” ， ‘‘标准化” ， “趋同化”等特点同时，海关法对贸易便利化也作出了许多技术与法律方面的创新性制度贡献关键词】全球化海关法贸易便利化一、全球化对各国海关提出的挑战全球化是指跨国商品与服务交易及国际资本流通规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性加强 ’全球化不是一个单一的经济全球化进程或是一种纯粹的孤立的经济活动，而是一个范围更广、多维度的社会变迁过程，一个高度分化的体现在经济、政治、法律、文化、社会、军事等诸多领域中的社会变迁过程全球化对世界各国海关提出了全面的挑战1、经济全球化对各国海关的最大挑战就是如何处理好海关有效监管和便利贸易之间的矛盾据世界海关组织 2002 年统计，该组织 161 个成员中，共有海关关员 850000 人，一年中，根据双边或多边贸易协定和国内立法，承担价值 6．5 万亿美元的国际贸易货物的监管任务，8 亿人次旅客的进出境，截获约 1200 吨非法毒品，监督 1．5 亿个满载货物、4 千万个空集装箱的进出境，另外还有约 120 亿封邮件来往世界各地。
海关组织和人员的资源是有限的，不可能无限增加，而世界贸易量却是成倍增加1950 年，世界各国按商品出口计算的贸易依存度，即国际贸易占世界经济总产值的比重只有 6％，1985 年增加到 9％，1992 年为16％，1995 年为 18 5％根据世界银行的统计，从 1820 年到 2003 年，世界出口依存度从1％上升到 20 盘％，长期上升的趋势常明显并且，这一趋势在当代变得更加明显1820．1950 年，世界出口依存度仅仅上升了 6 个百分点；而 1950-2003 年，世界出口依存度却上升了 14 个百分点面对迅速增加的国际贸易流量，如何利用有限的海关资源，既实施海关有效监管，同时便利贸易，成为各国海关共同面临的问题上世纪 90 年代以来，西方主要国家海关和国际组织纷纷进行改革改革主要围绕调整海关职能、改革海关制度、创新和转变管理观念进行海关职能的调整主要包括：提高监管的有效性，创造海关文化，应用科技手段，加强人员培训，严厉打击走私，广泛开展海关国际合作，提供统计管理信息，与贸易界建立伙伴关系，打击洗钱和贩毒，重视海关绩效管理，重视纳税后管理和自由区监管，以及反恐等；改革海关制度主要包括：l、 ，上世纪 90 年代以来各国海关纷纷制定战略规划应对挑战。
2、修改海关法据 WCO 统计，1990 年至 2002年有 70 多个国家大面积修改海关法3、改革海关组织机构4、调整人力资源结构5、改革业务制度6、开发海关管理资源7、信息化管理；创新主要包括：风险管理运用，情报收集，业务流程重新设计、绩效评估，海关内部审计，全面质量管理，创建学习型海关；管理观念的转变主要包括：重视监管的思想转变为重视服务，进行分类式管理，个性化服务，征税职能由计税征管向减免税和保税转变，强调方便贸易与严密监管之间的平衡，监管以货物为单元向以人为单元转变 ‘以美国海关为例，上世纪 90 年代以来，美国的对外贸易十分活跃，呈逐年上升的势头，特别是美、加、墨三国签署的北美自由贸易区协定签定以后，美国‘些口岸的货物吞吐量激增，在短短数月间增加 20 几倍，现在，美国海关每年处理 2100 多万份报关单，征收关税、货物税 210 亿美元左右平均每天监管进出境旅客 110 万人、货柜车／集装箱 5．7 万个、船舶 580 艘、飞机 2459 架、汽车 32．36 万辆海关的组织结构、通关措施等难以适应需要，贸易界要求改革的呼声十分高此外，海关作为国家边境事务的首要管理机关和政府第二大税源的征收机关，其负担也日益加重，海关还承担了查缉毒品、阻 fE 非法移民、打击走私、提供准确的贸易统计、加强海关估价和原产地监管、实施反倾销和反补贴措施等，海关组织和法律制度的改革尤为迫切。
1993 年，美国海关进行了重组并推出了《海关现代化法案》 美国海关重组的主题是“人员、程序、合作” ，其变革的主要特点是：1、扩展了海关概念的内涵与外延，将海关的服务对象即贸易界的进出口商及其代理人和担保人也纳入海关概念之中；2、进一步强调了海关的服务功能，从政府官僚机构向企业性部门过渡，为商业界和公众提供优质、高效的商业服务；3、加强了各海关业务部门之间的协作；4、用科学的量化标准评价海关的服务水准；5、建立海关与贸易界的对话机制 ’《海关现代化法案》的主要目的是使美国海关的监管和自动化计划合法化，并且改善海关管理相对人遵守海关法的状况，以满足迅速增长的贸易需要《海关现代化法案》的主要内容有：1、义务分担除海关履行告之相对人通关法律与程序，加快通关速度，保障相对人合法利益外，相对人应履行“合理的注意”的义务，即向海关提供真实、准确的、充分和有效的信息，以便海关正确进行税则归类和海关估价，同时要求相对人妥善保存通关文件，以便海关稽查；2、知法守法强调海关有义务清晰准确地定义它对贸易界设立的各种规定和要求，海关法规规定或运作规程均应事先告诉相对人，对海关行政裁定的复议、上诉、申诉和海关稽查、海关扣留没收货物的运作等均应对外给予较高的透明度；3、调解。
允许那些在货物通关时的未确定要素，例如辅件的应税性质、关联企业之间转运货物的估价以及佣金的处理等问题，可以搁置一旁，以后提交海关处理，以此提高海关通关效率；4、记录保存法案规定，从货物报关之日起，进口货物的记录材料必须保存 5 年；与出口退税报关相关的记录材料从退税要求被支付之口起必须保存 3 年该规定适应了海关监管模式从实物查验到海关稽查的转变而在国际层面，贸易界对海关手续便利化的要求和呼声越来越高为此，国际商会同世界海关组织签定了谅解备忘录(MOIJ)，并于 1996 年制定出《国际海关指南》 《指南》提供了国际商会认为对从事国际贸易和运输业者具有特殊价值和重要意义、而且体现了现代海关管理全部特征的一整套综合做法它概括了世界海关组织制定的许多文件的内容，包括《京都公约》和《哥伦布宣言》等，它所推荐的许多做法，例如进口前和后续审计手续的风险评估技术，不仅有利于提高海关监管的有效性，而且有利于改善贸易便利 《指南》适用于多种用途，并且形式规范、使用简便、涵盖了主要的海关手续，必要时可以扩展成为一个完整的海关最佳实践准则，对于许多新兴的和转型经济国家中的海关和贸易双方都具有重要的价值 《指南》是在与全球贸易自由化政策目标保持一致的情况下，为每一笔国际交易提供实用的自由贸易权的强有力的工具。
为更好地实现贸易便利化，世界海关组织启动了对《关于简化和协调海关制度的国际公约》(简称《京都公约》)的修改工作 《京都公约》是世界海关组织的四大支柱性公约之r·，于 1973 年 5 月 18 日在日本京都签署，它是当今是世界上唯一一个全面规定海关制度和做法标准的国际性法律文件，是世界海关组织在全球范围内为实现各个国家和地区的海关制度和做法朝着高度简化、协调和统一方向发展的重要依据，也是各国和地区为促进和便利贸易发展而制定本国海关制度的重要标准20 世纪 60 年代到 70 年代，各国在贸易壁垒的驱使下使得海关手续纷繁复杂，针对这一情况，世界海关组织制定公约，希望通过建立一套简化和统一的的海关制度的规范原则，指导各国海关立法以减少贸易障碍，促进贸易发展公约包括 9 类 31 个附约，涉及海关监管制度(如进口、出口、暂准进口、海关仓库、加工贸易、运输工具)、关税、原产地、违法处罚等内容进入 90 年代后，世界经济和国际贸易发生了重大变化，特别是科学技术的日新月异，以及公约签定时的历史局限性等原因，使得公约内容与形势需要之间的矛盾日益突出，表现在公约部分条款内容过时、公约缺乏约束力、缺乏专门的公约管理机构以及公约的修改程序过于复杂，贸易界要求改革的呼声十分高，1996 年世界贸易组织首次贸易部长会议作出决定，要求世贸组织秘书处对简化和协调海关制度进行研究，了解并借鉴其他国际组织的成功做法，确保乌拉圭回合的成果落实。
世界海关组织认为， 《京都公约》作为世界上唯一一个全面规定海关制度和做法标准的国际性法律文件，应该成为国际 E 公认的标准海关手续在内外双重压力下，公约的修改工作步入正轨，历时 5 年，1999 年公约修正议定书和文本正式通过修改后的公约包括三个层次：第一层次是主约，第二层次是总附约，第三层次是专项附约总附约包括最基础的海关制度和做法及定义，而专项附约由原先的 31 个附约归纳为 10 个，根据不同的海关制度或做法在专项附约下设若干章每一个专项附约是某一类海关制度，而每个章对应一个专门的海关制度或做法修改后的公约对缔约方的约束力明显增强，它要求缔约方在加入时必须加入丰约并接受总附约，同时至少接受一个专项附约中的一章主约第十二条还规定，缔约方不能对标准条款作出保留，只能对专项附约、专项附约的章、建议条款作出保留保留的内容自公约对该缔约方生效时起每 3 年审议一次，缔约方必须在到期前对是否撤销保留作出答复，如仍需保留，必须说明理由2、经济全球化对海关提出的是海关手续的简化和便利问题，而公共事务的全球化则向海关提出了全球安全治理的新课题经济全球化带来了社会的发展和经济的繁荣，但影响和平与发展的不稳定、不确定因素明显增多，非传统安全问题日益突出，金融、环境、信息安全、流行疾病、民族分裂主义等非传统安全因素，已经构成了对国家安全的重要成胁，也深刻影响到各国的经济社会发展。
WCO 的活动正处于人们通过经济增长和发展等手段来提高生活水平的全球大背景之中众所周知，贸易是推动全球繁荣的一个关键因素然而，国际贸易形势仍然复杂多变，与许多外部因素息息相关，例如持续推动贸易自由化的举指、日益复杂的贸易规则、地区性贸易协定的增加和对国家安全的威胁等 ‘9．11’事件和其他地方发生的恐怖主义袭击暴露了全球贸易供应链的脆弱性利用全球贸易供应链进行恐怖袭击将使全球贸易陷入停滞，并对全球经济造成灾难性影响不道德贸易商和有组织犯罪集团也通过逃税避税、走私、洗钱和假冒商品贸易等手段，从全球贸易供应链中中饱私囊这些活动威胁了国家经济安全，加深了海关运作环境的复杂程度，阻碍了海关对全球贸易的有效管理面对非传统安全因素带来的挑战，如何有效应对各种非传统安全威胁，确保国家经济、政治、文化的边境安全，成为海关面临的新课题2001 年发生的“9．11”事件将贸易安全问题首当其冲地摆在了海关面前，并一跃成为以美国为首的发达国家和世界海关组织的首要关注问题 “9．1l”事件后，美国海关与边境保护局实施了一系列倡议计划，包括：美国盾牌计划、集装箱安全倡议(CSI)、24 小时提前申报规则、30 点智能边境协议等，把美国的安全区扩展至地理边境之外，使美国边境由第一道防线变为最后一道防线。
欧盟税务及海关同盟总司将“管理并保护欧盟统一的外部边境，打击非法贸易，增强国际供应链的安全”确立为主要职责之一新西兰海关“2006—2010 年海关成果目标”中的第一项，就是“边境安全一提高海关的偕同作战能力，为国家安全做出贡献” WCO 于 2002 年 6 月召开的理事会年会通过了《海关合作理事会关于国际贸易供应链安全与便利的决议》(SCS)，将保障贸易安全问题作为“9．11”事件后国际海关面 f 临的重大新挑战和关注的重中之重，并为此提出重新审视 WCO 战略规划重点和海关的职能定位，贸易便利与加强监管保障安全间的关系定位，并把推进各成员加入《京都公约》 、通关数据标准化、电子数据预交换、风险管理、行政互助、技术援助等统统列为贸易安全与便利的保障措施，形成一个保障贸易安全。