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1、新形势下我国财政支农问题研究摘要：财政支农是农业发展的必要手段。新形势下，我国农业发展面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，对财政支农提出了更多要求。文章通过梳理新形势下我国财政支农发展现状和特点，认为我国财政支农政策存在支农规模总量及比例偏小、财政支农结构欠优化、支农补贴方式滞后、财政支农管理制度不完善等主要问题。文章建议应健全支农资金增长机制、优化财政支农结构、积极推进农业补贴政策转型、创新财政支农管理制度等。关键词：财政支农;农业补贴;新形势;农业发展农业是国民经济的基础，关系国家社会经济的稳定发展，同时农业又是弱质性产业。世界各国，尤其是欧美等发达国
2、家都采取了积极的措施保障和发展农业，其中财政投入是主要手段。1我国是农业大国，在推动农业发展中，中央和地方进行了一系列有益实践并充分发挥资金投入的作用，20042015年连续十二年发布的中央一号文件都明确提出了加大农业财政支农投入力度，健全惠农政策体系等措施，这表明了中央加强对农业财政支农的决心。但应该看到，当前我国农业正处于新的变革时期，面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，处理不当将会制约农村与农业发展，对财政支农提出了新要求。同时，财政支农政策在实施过程中产生了许多问题，造成财政支农效率低下，农业发展面临新的瓶颈。因此，如何实现新形势下财政支农政策转型
3、，提高财政支农效率将成为新时期研究重点且意义深远。本文通过梳理我国当前财政支农政策发展现状、特点，归纳新形势下我国财政支农政策面临的主要问题，最后结合问题提出建设性的政策建议。一、财政支农政策的现状(1)农业投入持续增长财政支农是有效解决三农问题的重要手段，近年来我国财政支农规模不断增加，且增幅较大。从总量上看，国家财政三农支出从2003年的1754、45亿元增加到2014年的14002亿元，增加了近7倍，20032014年三农支出规模累计达到8万亿元。从速度上看，国家财政三农投入20032014年平均增长速度20%多，明显高于同期国家财政支出年均增长速度，2014年在财政收入增长放缓的情况下
4、，农业投入仍然增长4、9%。从比重上看，国家财政三农投入占国家财政支出的比重从2003年的7、12%增加到9、23%，也有了一定的增加。(2)财政支农投入结构不断优化近年来国家在增加财政支农投入规模的同时，不断优化支农结构，对农业农村发展重点领域、重点项目支出结构进行了调整。支农资金投向逐渐由生产性领域向农业农村建设转变，2008年之前，农业生产支出和各项农业事业费、农业其他投入占比较大，而基本建设支出和科技三项费用比例偏小;2008年以后，包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加;2013年比重分别为41、2%和45、9%，同比增长1%和0、6%。
5、农业基础设施建设投资中，三农和重大水利建设投资占比达64%，增幅快，2014年开展了以水利为重点的农业基础设施建设，中央水利建设共投资1627亿元，带动全社会水利投资4881亿元，分别较2013年增长15、6%和11%。另外，2014年农村新建道路23万公里，达到390万公里，占全国公路总里程的近90%。(见表1)(3)财政支农效果较明显财政支农政策在促进农村和农业发展、增加农民收入方面起到了积极作用。2014年我国粮食产量60709、09万吨，较去年增加0、9%，实现十一年连增，全年猪牛羊禽肉等都实现了增长。2014年农民人均纯收入9892元，比上年增加996元。城镇化方面成绩突出，农村人口
6、减少1095万人，城镇化率达到54、77%。农业保险作用凸显，2014年共向3500万受灾农户支付赔款214、6亿元，承保主要农作物超过15亿亩。同时农业新业态、新型主体不断增加，根据农业部的数据，目前，全国共有200亩以上的家庭农场87、7万个。截至2015年2月底，依法注册的农民专业合作社达到133、74万家，实有成员数9482万户。这些都和财政支农政策密切相关。(4)支农补贴体系逐步构建中央及地方农业补贴范围不断扩大，逐步构建了较完整的补贴体系。农业补贴从单一的种粮直补，逐步建立了适应范围更广的四大补贴政策，完善了农业保险运行机制，进一步建立了目标价格、农机报废更新补贴、粮油畜牧生产大县
7、奖励补贴、新型主体补贴、生态补偿等制度，较全面地保障了农业生产。农业补贴不断增加，以四大补贴为例，2013年四项补贴大约1800亿元，同比增加了132亿元，是2004年补贴支出的13倍，2014年持续增加补贴，安排粮食直补和农资综合补贴资金1222亿元。二、财政支农政策面临的问题(1)支农规模总量及比例偏小尽管改革开放以来，我国财政支农规模增长较快，但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小，2014年国家财政支农14002亿元，占总财政支出的9、23%，这远低于发达国家15%30%的农业投入比例，也低于我国1978年14%的支农比例。财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GD
8、P的比重，2003年财政支农支出占财政支出比重为7、12%，农业GDP占总GDP比重为13%;2014年分别为9、2%和9、45%，尽管差距逐渐缩小，但可以看出农业投入规模仍然较少。从农业支出占GDP比重来看，20082014年比例基本不足1%，可见政府对财政支农的总量是低水平的。(2)地方农业投入积极性不高，财政支农不稳定1994分税制改革和2002年全面实行的农业税费改革减少了地方财政收入，弱化了地方政府财政支农的能力，当前财政支农补贴地方更多地依赖中央补贴，地方投入明显不足，投入额及增长速度都低于中央财政支农投入。20032005年，中西部地区财政支农增长速度为负，2006年以后，增长速
9、度仍低于全国平均水平，19962006年，我国东中西部地区仅分别有3年、5年和4年的财政农业支出总额增长速度超过当年财政收入的增长速度。2另一方面，由于农业发展成效慢，部分地方负责人单纯追究工作业绩，将主要精力放在城建、商业等见效快的行业，阻碍了农业发展。农业投入缺乏长效机制，导致财政支农投入不稳定，2012年财政农业投入占财政支出总额比重达到10、2，为近十年最高值，但是20132014年又出现了下滑。从财政支农投入增长速度来看，2004年财政支农投入同比增长速度为33、24%，而2014年则为1、47%，年际间波动大。(3)农业基础建设和农业科技投入比重仍然偏小当前发达国家财政支农结构为农
10、业科技教育投入基础设施建设投入支农建设投入，但我国财政支农结构表现为支农建设投入基础设施建设投入农业科技教育投入。主要体现在：第一，农业财政投入仍多集中于支农建设。支农建设比例平均占比近80%，近年来财政虽然开始向农业基础建设转变，但是比例仍然较小，平均占比不足20%。第二，农业科技投入较少。本应受重视的农业科技教育建设，投入比例不足1%，且多集中于常规技术研究，缺少高新技术研究，由表1可以看出，2008年之前科技三项投入比重明显偏低，2008年以后尽管农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然较低，导致了我国获奖农业成果转化率不足60%，推广度不足30%，农业发展可持
11、续性差。(4)财政支农效益较低本文重点讨论我国财政支农规模效益和财政支农效率两方面。31、财政支农规模效益分析为方便分析，首先假设本期财政支农资金对本期农业生产起主要作用(2)，财政支农效益系数公式为：财政支农支出收益系数=该指标表示每单位财政支出所产生的每单位农业总产值，财政支农支出效益系数越大表示财政支农支出效益越好，反之，财政支农支出效益低。以20032014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出收益系数，如表2所示。由表2可以看出，我国财政支农支出效益系数在2007之前普遍较高，2008以后明显降低，2007年收益系数高达34、88，而2009年仅为1、08，我国农业
12、投入效益呈递减趋势，增加财政投入的同时要重视结构调整，充分发挥资本效用。20032013年财政支农支出效益波动浮度大，可以在保障农业生产的同时，稳定财政支农投入。2、财政支农支出弹性系数财政支农支出弹性系数公式表示为：财政支农支出弹性系数=该指标表示每增长1%的财政支农投入将产生的农业总产值增长率，财政支农支出弹性系数越大，说明财政支农投入增长会带来更高的农业总产值增长率，财政支农效率也就越高，反之，财政支农支出弹性低，支出效率越低。以20032014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出弹性系数，如表3所示。从表3中可以看出，除2005年和2007年财政支农支出弹性系数大于
13、1外，其余年份弹性系数都小于1，即缺乏弹性，表明国家财政支农资金不能充分拉动农业总产值的增长。(5)补贴方式滞后1、新形势下支农补贴主体不明确。涉及土地的农业补贴政策补贴承包者还是经营者?以四大补贴为例，四大补贴中粮食直补、良种补贴、农资综合补贴与承包土地直接相关，以往支农补贴主要是通过一卡通直接发放给原有的土地承包者，而新形势下我国土地流转加剧，土地三权分置，传统补贴方式势必影响土地流转大户、家庭农场及农业合作社的积极性，也不符合农业补贴主旨。尽管部分省份进行了补贴补经营者的改革，但是由于缺乏相应政策支持引导，工作进展比较缓慢。2、新形势下支农补贴方式及政策不合理。第一，表现为近年来我国农产
14、品最低收购价及临时收储制度实施不合理，推高农产品价格，农业面临天花板。2008年以来，我国农产品价格调控陷入了一个两难境地工业化推进，农产品成本上升，为保障农民利益，必须提高农产品价格，加大农业补贴投入，而农产品价格越高，粮食价格倒挂越严重，农产品进口量越上升，而最低收购价和临时仓储制度导致的仓储费用和四大补贴逐年增加，也带动了农业成本。当前我国棉花和食糖已经陷入两难，国内价格远高于国外进口完税价格，随着中国入世规定的逐渐实行，棉花和食糖关税及配额将逐步减小，如何保障其不成为又一个大豆，这必须引起重视。第二，传统的四大补贴面临天花板。四大补贴影响成本和价格，属于黄箱政策范畴，根据WTO规定，中
15、国黄箱补贴不超过8、5%，2013年粮食产量16000亿斤，黄箱补贴只能是1400亿元，我国共补贴1700亿元(包括棉花、大豆、糖料等)，谷物补贴即将到承诺底线4。(六)财政支农相关法规体制不健全，管理制度有待优化关于财政支农资金具体管理办法，财政部于2001年颁布了财政农业专项资金管理规则，2003年财政部和农业部针对农业资金挤占挪用现象联合下发了财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见，对支农资金管理和监督进行了规范。在政策实施中，由于规范具体操作性较差，惩处力度小，支农资金管理面临一系列问题。5 1、支农资金实行分块管理，投入分散，效率低下。当前我国财政农业投入渠道较多，支农板块共有24个，不仅涉及农、林、牧、副、渔部门，还涉及财务部、商务部、工信部、民政部、教育部、交通部等相关部门，农业财政支出分部门管理，部门分割严重，相互之间缺乏协调，导致了农业资金在使用上存在相当程度的重复和交叉，造成资源浪费，而各部门分散管理，支农资金投入缺规划、无重点，呈现撒胡椒面状
