行政规章对经济秩序的影响及对策浅论

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1、宁夏社 会 科 学 19 96年第4期 总第7 7期 行政规 章 对经济秩序的影 响及 对策浅论 徐朝贤 吴家清 行政规章是指 国务院各部门及地方政府为贯彻执行法律 、 行政法规以及 国务院的决定 、 命 令 , 依法定职权制定的规范性文件的总称 。 其发挥作用的领域甚广且效能颇强 , 对经济秩序有 广泛而又深刻的影响 。 但是 , 由于其固有的缺陷 , 有关理论研究的薄弱 , 加之实践中对如何制 定行政规章缺乏必要的法律规制 , 致使不当或违法行政规章大量存在 , 对改革开放和社会主 义市场经济新秩序的建立极为不 利 。 本文拟就此问题进行粗浅的 探讨 , 并尝试提 出相应的 对策 。 在我

2、国 , 行政规章有法律所规定的明确内容 , 根据宪法 、 地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法等规定 , 行政规章主要指国务院部 、 委 制定的规章 , 省 、 自治区 、 直辖 市人民政府制定的规章;省 、 自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大 的市人民 政府制定的规章 。 从这个范围看 , 我国的行政规章应指由法律所授权的一定 行政机关所制定 的具 有普遍约束力的规范性文件 。 笔者认为 , 行政规章从性质上说 , 不是国家法律 的一种表现形式 , 它只属于 “准法” 的范 畴 。 首先 , 它具有法律规范的一般待点 , 但不完全相同 。 1 . 它具有一定的 规范性

3、, 是具有一定 法律意义和约束力的规范 。 它规定了行政相对人的行为范围 、样式 、 尺度等 。 它不同于行政命 令 、 行政指导 、 行政建议 、 行政号召等 。 2 . 它具有一定的强制性 。 行政规章靠国家权力的强 制力保证其实施 , 体现了 国家权力的属性 。 3 . 制定行政规章的主体都是经我国宪法 、 组织法 明确授权的准立法机关 , 而且有其确定的创制和表现形式 。 同时 , 与法律和行政法规相 比 , 行政规章具有如下特性 : 1 . 授权性 。 它是委任立法的产物 , 不能像法律一样直接创设人们的 权利和义务 。 它只能使法律所创设的权利义务具体化 , 而不能创设超越法律范围

4、 之外的权利 和义务 。 2 . 它所调整的对象一般不带有普遍性 、 全局性 、 原则性以及意义重大的问 题 , 而限 定在行政管理领域中某些特殊的 、 局部的 、 具体的问题 。 3 . 其公开性 、 创制的规范性不如法 律法规严格 , 具有内部性或半公开性 。 4 . 具有不稳定性或变动性 , 它随着社会政治 、 经济文 化的发展而处于不断的变更 之中 。 5 . 具有多样性 , 涉及社会生活的各个方面 , 内容繁多 , 技 术性 、 业务性较强 。 行政规章的上述特性 , 决定了它比政策更优越 , 被1 9 8 2年宪法所确认 。 它在政府的管理 活动中 , 在推进改革开放 、 巩固改革

5、阶段性成果以及在立法试验方面 , 都发挥了重要作用 , 这不论在现在或将来都是不可忽略的 。 因为 , 第一 , 它是具体行政行为的依据 , 可以给行政机 关的经济管理行为提供最直接最详尽的依据 。 第二 , 它可给行政相对人遵守行政规范提供一 个清楚的行为准则 , 使之获得一个明确的遵循 。 第三 , 它在建立和发展市场经济的过程中有 其特殊的作用 , 可以推进市场法制的建立 , 较快地适应新的经济关系的变化并加以调整 。 科 学合理的行政规章能够维护 、 促进市场经济秩序 。 第四 , 行政规章产生后 , 对其制定者本身 也产生一定的影响和制约 。 如一些行政规章 , 由于是行政机关自己预

6、先确认的 , 并公布于众 监督的自律性规范 , 故对行政自由裁量权的滥用可形 成一定的限制和 制 约 。 二 尽管行政规章具有上述的特点和优点 , 但也不可忽视潜在子其正效应中的弱点 , 亦可称 为某些负效应 。 从近几年的实际情况看 , 行政规章存在以下突出问题 : (一)从其表现来看 , 存在着大量的不当或 违法行政规章 。 1 . 在规章名称的使用 上 , 即规章的表现形式上存在着名称繁多 、 不够统一的问题 。 巳经 和正在使用的规章名称有 : 条例 、 规定 、 办法 、 规则 、 守则 、 指示 、 指令 、 纲要 、 方案 、 问 题通告 、 通知 、 章程 、 细则 、 要求

7、、 意见等等 。 1987年3月国务院办公厅发出的 关于地方 政府和国务院各部门规章备案工作的通知 , 在列举中只提到 “ 制定和发布的规定 、 办法 、 实施细则等规章 ” 。 这样 , 规章的表现形式就被基本确定为规定 、 办法 、 实施细则三种 , 但 是在实际运用中仍然很混乱 。 2 . 从规章的内容上看 , 存在的问题更多 。 ( l)多头立法 , 重复行文 , 矛盾重叠 。 同一管理对象 , 同一管理内容 , 要分成几个或 多个立法项目 , 并且各 自为政 , 各搞各的势力范围 。 如 又x 市同属社会保障体系的社会保险 问题 , 则分别由劳动 、 人事 、 卫生 、 工商 、 保

8、险公司几家起草制定同一内容的政府规 章 。 同 一个 行政管理部门对同一项管理行为或管理内容 , 也往往制定不同的规章 。 如有的以 “全民 所有制企业” 、 “集体所有制企业” 、 “ 私营企业 ” 为设定立法项目的范围 , 就某一内容分 别制定规章 。 重复行文 , 层次不清 , 目标含糊 。 国家法律 、 法规 或 国家部 、 委 、 办的行政规 章颁布生效后 , 法律 、 法规 、 行政规章明文规 定的有关部门迟迟不予执行 , 要等到地方政府 制定的实施细则出来后才执行 。 其实 , 一些部门上报的不少 实施细 则与国家 部 、 委 、 办 的 立法 , 在 内容 、 结构上大同小异

9、, 甚至毫无二致 , 所不同的只是或多或少地增加了一些与部 门或地方权力利益直接有关的内容 , 而有些内容恰恰是 国家法律 、 法规 、 政策所不允许的 。 有的部门或地方起草的规章 , 行文体例 混乱 , 有的任意设项 , 有的只是为了解决某项政策优 惠或某项归口管理问题 , 有的是为了提高本部门规范性文件的效力等级 , 以巩固 、 维护和确 认本部门的权力和利益 , 有的仅仅是为了完成目标考核任务 。 ( 2) 内容违法 。 突出的有下列几种 : 一是越权行政 规章 。 有的行政规章在没有任何法 律授权的情况下 , 对法律作了变通和补充 , 塞 进一两条 “私货” ; 有的对不应 由其调

10、整的领域 作出了某些规定;有的过头引伸 “超 前立法 ” 、 “试验立 法 ” 。 认为既然全国人大授权国务院 , 在 制定法律的条件不成熟的情况卞 , 可以制定行政法规 , 那么由此类推 , 在制定法律法规不 成熟的情况下也可以制定规章 , 有的超越法定幅度 。 如某市 制定的保护公用设施的规章 , 规 定盗窃一个下水并盖罚款1 00 0 元 , 这大大超过了治安管理处罚条例中所规定的行政处罚 幅度 。 越权制定的行政规章就其实质而言是对国家立法权的一种侵犯 。二 是侵权性行政规章 。 突出表现在 : 有的违法创设义务 、 各种形式的乱收费 、 乱罚款 、 乱摊派 ; 有的违法追究法律 责任

11、 。 如有的规章规定对参与赌博者实行劳动教养 , 有的规定对卖淫漂唱者 , 只需经公安分 局批准 , 即可处以3个月至 1 年的收容管教 , 有的违法限制权利 。 如有的行政规章直接或间 接地通过实体或程序的规定 , 限制以至取消行政相对人的法定权利 , 致使行政相对人的某些 法定权利(益)实际上没有条件和机会行使或实现 。还 有些规章不设补救权利(如要求行政复议 的权利)等 。 三是地方或行业保护主义规章 。 有些地方的规章或部委规章不从国家统一法制 和全局利益出发 , 千方百计为本部门 、 本地区争取权益 , 而限制和剥夺其它部门 、 其它地区 的权力和利益 , 甚至侵害中央的权力和利益

12、, 造成我国社会主义法制体服内部的冲突 。 3 . 从行政规章的实施看 , 突 出表现在某些行政主体(公务员)在扰法冲 , 有意无意把规 章置于法律 、 法规之上 , 这更加重了违法规章的负效应 。 尤其是行政规章可以设 定 财 产罚 和某些行为罚等 , 为滥施处罚提供了依据 。 据有关方面调 查 , 199 1年 , X又 市行政机关实施 的处罚行为达8 0 。多万次 , 其中罚没款物70 0多万次 , 折合金额9 00 0多万元 , 警告拘留人员 5 9 。 9万人次 , 吊销许可证 、 责令停业达75 6起 。 行政机关依据有关规章广泛行使处罚权 , 对 制止和纠正违法行为 , 维护社会

13、经济秩序起到了十分重要的作用 。 但是 , 必须承认 , 也存在不少 亚待解决的问题 . 各行政机关处罚管辖权不明确 , 出现多个机关争一项处罚权 “互 相打架 ” 的现象 。 如海关 与公安 、 工商部门对走私的处罚 , 食品卫生与质量监督机关对食品的管理 , 药品与工商部门对药品的管理 , 土地和城建部门对非法建筑 的管理等 , 经常为处罚管辖权发 生摩擦纠纷 。 有的在执行行政规章时缺乏严格的程序限制和证据规则 , 因而侵犯了公民 、 法 人的合法权益 。 (二)不当或违法行政规章存在的原因 。 1 。 认识上的偏差 。 应当肯定 , 行政规章灵 活 、 简便 、 针对性强 , 其历史作

14、用和现实作用都 是有目共睹的和不可轻视的 , 尤其是在改革开放 、 新旧体制 交替时 期 , 新的社会经济关系大 量 出现 , 形势变化快 , 行政规章在解决具体间题上易见 成效 。 但由于习惯和经验 , 行政部门 在经济管理活 动中往往大量运用行政规章 , 以为, 1于政规章更管用 ” 。 这是一种错觉 。 另外 有的人认为 , 行政规章具有试用的性质 , 可为正式立法试验 , 部门规章经国务院批 准后可以 成为行政法规 , 地方性规章经省级人大及常委会批准后 , 可成为 “地方性法 规 ” 。 认为试行 行政规章 , 可以为正式立法提供经验 。 这种认识也不太全面 。 2 . 立法方面的缺

15、陷 。 制定行政规章的主体不仅有中央的行政主管部门 , 而且还有地方省 级和某些省辖市的人民政府 , 是多级 (等)体制 。 而且现行的地方规章一般多遵循以下 惯 例 : 先由地方政府 的工作部门根据工作的需要起草 , 再由地方政府法制机构审核 , 最后由地 方政府发布 。 在这种制定规章的体制下 , 地方政府的立法权实际上被虚 化 , 立法重 心实际上 不在地方政府而在政府部门 , 并围绕着部门工作立法 。 因此 , 地方政府的立法权往往受到政 府部门的种种牵掣 , 无形中造成 “部门立法, 法制机构办事 , 政府发文 ” 的格局 , 存在着极 大的弊病 。 立法缺陷的另一方面 , 现在我国

16、的立法对现实生活状况变化的反应不够灵敏和准确 , 经 济体制改革使我国的所有制结构 、 经济活动方式 、 社会利益机制以及其他社会生 活发生了深 刻的变化 , 立法员也作了反映 , 但明显存在着l e d题 。 法规不够完善 , 相当一些内容多体现社 会的一般需要 , 而较少有具体要求 。 不少法律过于简单以致法律几乎只是原则性规定 , 缺乏 可操作性和实用性 。 一些法律避难就易 , 在关键问题上含含糊糊 。 这些立法在许多时候并没 有真正把握社会的实际需要 , 这就为行政规章的存在提供了 必要性 。 如行政规章中的 “实 施 细 则 ” , 则是完全为了执行和贯彻上级或同级权力机关的法律 、法规, 而制定的规范性文件 。 3 . 对起草行政规章缺乏必要的规制 。 行政规章在行政管理法规中占有较大的比例 , 但是 现在还没有制定行政规章方面的立法 , 只有国务院办公厅1宫8 7年发布的关于地方政府和国 务院各部门规章备案工作的通知 , 对行政规章的制定行为管理不 够 , 对行政规章的实施监 督不够 。卜 从行政规秒制定看 , 有的行阵机夫酬足“ 丁政规草的过