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1、细化责任明令回收城乡兼顾点评固体废物污染环境防治法修订案（上） 更新日期：【2005-01-07】来源：细化责任 明令回收 城乡兼顾点评固体废物污染环境防治法修订案（上）孙佑海2004年9月24日，全国人大环境与资源保护委员会向全国人大常委会提请审议固体废物污染环境防治法修订草案。同年10月25日，第十届全国人大常委会第十二次会议对草案进行一审，两个月之后召开的第十三次会议进行二审，于2004年12月29日以高票通过了固体废物污染环境防治法修订案（以下简称“修订案”），自2005年4月1日起施行。固体废物防治的现状及问题中华人民共和国固体废物污染环境防治法于1995年10月30日由第八届全国人
2、大常委会第十六次会议通过，自1996年4月1日起施行，至今8年有余。2003年56月，全国人大常委会组成以盛华仁副委员长为组长的固体废物污染环境防治法执法检查组，对该法的实施情况进行了全面检查。从检查结果看，该法的实施对推动我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用，同时发现，随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题：一是固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7，城市生活垃圾每年增长4；二是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，垃圾围城的状况十分严重；三是固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅
3、仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20左右；四是农村固体废物污染问题日益突出，畜禽养殖业污染严重，大多数农村生活垃圾没有得到妥善处置；五是废弃电器产品等新型废物不断增长，造成新的污染。针对上述问题，执法检查报告提出了一系列法律修订建议。随后，全国人大常委会将固体废物污染环境防治法的修订列入了第十届全国人大常委会的立法规划。根据立法规划，全国人大环境与资源保护委员会于2003年7月成立了固体废物污染环境防治法修改起草领导小组，着手起草修订草案。在各方面的大力支持下，环资委经过一年半紧张有序的工作，形成了修订案。固体废物污染防治制度的突破（一）强化政府的污染防治责任政府是社会的管理者，
4、对社会的全面发展和人民福利负有公共责任。原有的固体废物污染环境防治法虽然规定了各级政府防治固体废物污染的若干职责，但从总体上看过于原则。为了解决上述问题，修订案增加了以下内容：政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育，倡导有利于环境保护的生产和生活方式；政府应将固体废物污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，在编制城乡规划、土地利用、区域开发、产业发展等规划时，也应统筹考虑固体废物污染的防治；政府应支持采取有利于环境保护的集中处置固体废物的措施，促进固体废物防治产业的发展；政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发
5、展，建立和完善生活垃圾污染防治的社会化服务体系；大、中城市人民政府环保部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息，保障公众的环境知情权。（二）防止过度包装污染环境商品过度包装既浪费资源又污染环境，已经成为社会公害，例如愈演愈烈的豪华月饼包装就引起社会的普遍关注。2002年制定的清洁生产促进法对包装物的设计、回收等问题提出了约束性要求，但实施的效果并不理想。全国人大环资委为此研究了国外解决过度包装的经验和做法。目前，国外对过度包装的控制手段主要有三类：第一类是标准控制，即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准（韩国、日本、加拿大）。第
6、二类是经济手段控制，如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税（比利时）；再如通过垃圾计量收费，引导消费者选择简单包装（荷兰）。第三类是确立生产者延伸责任，规定由商品生产者负责回收商品包装，通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收，生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计（德国、法国）。从我国的实际情况看，通过清洁生产促进法的制定，实际上初步建立了生产者延伸责任制度，问题在于不够完善，并且有关部门之间缺乏合作，有关的控制办法不到位。为此，修订案规定了以下措施：一是由政府制定标准，规定“国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况
7、以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。”二是对进口商品的包装物提出了按照强制回收目录回收的要求。三是要求国务院方面在组织制定强制回收的包装物目录和具体回收办法时，应注意发挥各有关部门的作用，强调机构之间的配合。（三）对农村固体废物污染提出防治要求针对农村固体废物污染日益严重的问题，全国人大常委会的执法检查报告指出，应当将农村固体废物纳入整个城乡固体废物管理体系。对这一问题，修订案起草过程中有关方面有两种意见。多数意见认为，随着农业产业化发展和农村生活水平的提高，农业废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出，国家应当采取措施加强管理。但也有意见认为，目前将农村固体废物纳入城乡固体废物管理体系的条件还不够成熟。修订案认真考虑了以上两种意见，做出了实事求是的规定。对具备管理条件的领域，要求比较具体；对条件尚不够成熟的，要求比较原则，或者授权地方做出规定。例如，对规模畜禽养殖业的污染防治，制定了严格的管理规范；对农村生活垃圾污染防治的具体办法，则授权由地方性法规规定。（作者系全国人大环资委法案室主任、中国政法大学博士研究生导师）
