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1、1论我国人口政策的统筹协调摘要统筹人口的数量、素质、结构、分布的协调发展，在全球化视野下从计划生育、教育制度、社会保障、医疗卫生、劳动力市场建设诸方面进行创新，是构建和谐社会的重要内涵。 关键词统筹协调 人口发展 政策调整 多元因素 综合统筹解决人口的数量、素质、结构、分布的协调发展，从计划生育、教育制度、社会保障、医疗卫生、劳动力市场建设诸方面，乃至在全球化视野下进行人口政策的综合系统分析，事关人口政策的创新，也是构建和谐社会的重要内涵之一。 一 、统筹解决人口问题 事关我国人口战略的重大调整 （一） 要从构建和谐社会的视角统筹解决人口问题 “以人的全面发展统筹解决人口问题” ，是中国人口战
2、略的重大转折，从深化科学发展观的角度，把发展为了人、发展依靠人、发展适应人、发展体现人、发展塑造人、发展成果让人民共享的理念与人口政策紧密结合，可以丰富以人为本的合理定位、价值体现与实现途径。 人口发展的合理实现方式，主要包括，以控制人口数量为前提、以提高人口素质为中心的人口发展模式；以协调人口与资源环境的矛盾、提高经济效益为核心的增长方式；以实现劳动力充分就业为焦点的可调型经济结构；以兼顾效率与公平为目标的柔性社会公平制度；以人与自然和谐为导向的自然生存模式；以提高人的生存质量为依托的协调发展模式；以保障人的基本权利为根本的社会职责体系；以人力资源优势可持续转换为特征的社会运行模式，等等。因
3、此，和谐社会不完全是指人与人之间的协调，和谐社会包含的内容是多方面的、多层次的（金小桃，2006） 。 “稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展” ，既是我国历经 30 多年人口和计划生育工作的客观总结，也是现阶段人口和计划生育工作的积极定位。所以，不能仅就人口数量谈计划生育，重点是要统筹解决新暴露出来的问题，如出生人口性别比升高问题、老龄化日趋严重问题，以及政府政策和群众愿望之间矛盾尖锐、依法行政和依法管理不规范等问题。 （二） 要适度保持相关政策的连续性来统筹解决人口问题 “十一五”规划提出“继续维持低生育水平” ，这与过去提的“严格控制人口数量” ，既有政策的连续性，也有很大
4、的变化。保持计划生育工作相关政策的连续性、应该进一步深入观察、研究和判断，到底人口因素现在会不会发生重大转变，因为很多迹象表明目前相关因素转变的速度比预想的快得多。 我国的人口基数大，稍一放松，就可能增加太多。与此相关的是出生人口性别比失衡的调节问题，这类问题今后究竟能产生多大的影响，现在研究得还很不够。 （三）要以人口协调发展为基础编制国家经济社会发展规划 2统筹解决人口问题，对于国家制定中长期经济社会发展规划意义重大。因此，对与统筹解决人口问题密切相关的人口布局问题的研究，对“十一五”规划里提出设置主体功能区问题的对策研究，应当引起足够的重视（杨泽军，2006） 。其中包括如何落实相应的保
5、证措施，以及务实地制定和实施相应的人口管理政策。在我国现行的市场经济条件下，户籍制度何时“松动” ，相关保障制度如何跟进，包括公共服务如何提供、财政承受能力如何客观估算等，都需要很好地研究。 （四）要以“人”的全面协调发展来引领“口”的问题统筹解决 “人”体现人口的主体性、社会性， “口”体现人口的统计性和规模性，过去我们对“口”更关注，但更深层次是“人”的问题。构建和谐社会，需要处理好各种各样的社会关系。建设社会主义新农村，需即协调好两个关系，一个是工农关系、一个是城乡关系。还应再加上统筹解决人口问题，要关注国家和个人、社会和家庭的关系。 在国家和个人的关系中，需要充分尊重个体的权利，增加他
6、们发展的机会。要关注青少年人口受教育权利、女性人口发展权利、老年人口养老权利；要重视我国人的权利贫困问题，我国经济贫困、生存贫困归根结底也是权利的贫困，这是统筹解决我国人口问题的人本主义思路和伦理视角。在战略层面上，人口控制目标只是人口发展的一个目标，而非唯一目标。 相关研究表明，独生子女家庭或为风险家庭，独生子女社会可能构成社会风险因素。这些问题需要前瞻的研究。必须看到，一方面在认识上我们强调以人为本，另一方面在考核上通常还是以数为本，如何构建一个以人为本、以人的全面发展为中心的人口发展调控体制和考核体制，是当前在构建和谐社会过程中面临的新挑战。 二 、控制数量、提高素质、 优化结构是我国人
7、口政策的永恒主题 （一） 正确判断人口再生产类型转变，迎接我国人口零增长时代的到来 自上世纪 90 年代中期开始，我国人口已经从高出生率、高自然增长率转变为低出生率、低死亡率、低自然增长率的人口增长模式。现在我国人口总量高峰可能提前到来，预测 2030 年总人口将上升到 14.65 亿，可以实现 2030 年前后总人口控制在 15 亿内的国家战略目标，我国有可能提前实现人口零增长。 随着我国从人口红利到进入人口亏损的年代，21 世纪上半叶我国将迎来人口老龄化的高峰。所以必须统筹兼顾人口的数量、质量和结构，必须协调掌控人口老龄化、性别比、流动性等问题，避免生育政策大起大落。 （二） 提高人口政策
8、科学化、民主化、法制化程度 人口领域的数量、质量和结构问题，要根据人口普查的数字进行认真测算、认真研究，做到心中有数。应研究“适当放开”的问题，如城市地区可以允许生两个孩子；农村还是按照原来的政策，第一胎是女孩可以生第二个孩子。 应当充分肯定中国控制人口增长的政策所起的重大作用，但控制人口的政策不可能一成不变，在生育问题上不仅要考虑数量，更重要的是质量问题。数量控制住了，优生优育目标并没有完全实现。计划生育的管理需要改革，可以考虑把计划生育队伍和农村公共卫生服务队伍合并起来，这样，生育质量问题才可能得到比较好的解决。 （三） 政策调整应当有条件、有限度、区别对待，不能“一刀切” 3人口向大城市
9、、向沿海地区转移， “一江春水向东流”是正常趋势。我国西部地区生态环境十分脆弱，少数民族也要考虑人口迁移和计划生育问题。西部地区的环境承载能力低，人多了生态环境就遭到破坏。生育政策的调整既要考虑全局，如现在准备立项的出生干预工程，就是立足于改善生育比例失衡问题；但又不能搞一刀切， “放”到什么程度，什么时候“放” ，和经济社会发展阶段怎样结合，需要综合考虑。 我国目前人口总量看来还是不能“放” ， “放”或政策调整应当是有条件的、有限度的、区分不同地区的。要“放”就要掌控好， “放”要有时间段，每个时间段放到什么程度得有一个规范的衡量标准。 （四） 从关注人口数量发展到重视人口素质的提高 统筹
10、人口战略研究要未雨绸缪，要关注科学素质、创新素质问题(胡新和, 2006)。国家的科教发展战略和建设创新型国家的战略，需要有一支高素质的创新队伍。因此，我们应当抓紧对顶尖创新人才的培养。要针对现实发展和国家需求着手做好教育的结构性调整。应当考虑通过认真的调查研究提出切实的对策，例如通过对城市人口生育倾向的科学测度，进而改革相关的教育模式。三 、工业化进程、城市化扩张、全球化潮流与影响我国人口发展的多元因素 （一）应在建设和谐社会过程中，逐步创新流动人口管理体制 人口如何有序控制和管理，对现有体制确实是个重大考验。在工业化、城市化、全球化的大背景下，在中国经济社会转型的特殊历史时期，流动人口大量
11、的出现是必然的趋势，而且还是一个长期的现象。积极探寻我国社会组织管理新体制机制的方向，就是要加快建立有效覆盖所有人口、覆盖全社会的社会管理体制和公共服务体系。其具体措施可以考虑：一是按属地原则建立依托城乡社区的新型基层社会管理和服务体制。二是努力建立城乡统一的社会保险制度。按国家现在财政收入的实际水平，完全有能力解决这个问题；关键是建立可以异地衔接的保障机制，才能真正有利于促进流动人口的正常发展。三是通过渐进的户籍制度改革建立新型的人口管理制度。地级以下城市户籍全部放开，省会级城市可以设置有限的门槛有条件放开。把户籍管理变成人口登记，用现代化手段形成有效的管理和服务网络；依托基层社区流动人口管
12、理机构，建立全国联网的流动人口电子管理系统和综合服务平台。 （二）根据客观实际，研究政府和社会自治组织在社会管理中的作用 人口战略目标选择要讲多维度的控制，现在的户籍政策如果还坚持原来的“属地原则” ，许多实际问题就无法协调。借鉴西方国家契约社会的经验，可以积极发展社会自治组织，依靠民间的社团组织协调解决相关问题，不能完全依靠政府(李晓宁, 2006)。比如农民工合法的组织应该是工会。就此而言，政府和社会自治组织应该在社会控制中扮演什么角色？这是人口战略应该研究的问题。 （三）积极完善相关配套政策，努力探索建立农村养老保险制度 农村社会养老保险试点工作从 1991 年开始，全国有 1900 多
13、个县参与；2005年底统计的参保人数为 5442 万人，与农村五亿劳动人口相比参保率只有 10%多一点。这项工作时起时落、进展缓慢，不能满足广大农民群众对解决养老问题的迫切需求。2006 年中央 1 号文件明确提出，要探索建立与农村经济发展水平相4适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，这需要继续落实。 我国总体上已经进入了“以工补农、以城带乡”的发展阶段，无论从经济条件、社会条件和政治条件看，已经基本具备了建立农村社会养老保险制度的条件，应该探索研究统筹解决农村的社会保障问题(刘从龙, 2006)。例如，采取农民个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，建立完全个人账户储备积累制的农
14、村养老保险制度，目前主要用这笔钱购买国债或者存入银行以协议存款方式增值，还可以考虑政府财政对农村养老保险个人账户给予贴息，以体现政府责任。如果国家允许像全国社保基金一样，可以拿这笔钱进行专业化运营，可能有更多的回报，农民可能获得更多的利益。参保农民年老时根据其个人账户基金积累额确定其养老金标准，按月发放养老金。再如，可以考虑先把农村的最低生活保障建立起来，使最低生活保障和养老保险相配套；具体操作以县为单位、特定人群特定标准，把五保户、特定对象都纳入到这个群体中来，同时再搞社会救助。在中国目前经济发展阶段不可能建立全覆盖、高标准、城乡统一的社会保障体系，但是就农村而言，建立社会保险、社会救助为一
15、体的社会保障机制，应当全面科学规划，积极稳妥推进。一是鼓励一部分收入达到一定水平的人参加保险，政府给予少量的财政扶持引导，只有少部分人靠社会救济；二是试行“低水平、广覆盖” ，随着经济水平提高逐渐提高保障水平；三是坚持个人账户实账管理，解决可流动支付问题。 （四）要逐步制定中国特色的综合社会政策，落实统筹解决人口问题的具体措施 从统筹的角度综合讨论人口问题，并与实现现代化紧密结合，有重要意义。以深圳和北京为例，一方面，解决人口问题必须与城市住房科学规划、土地合理利用统筹考虑；另一方面，合理控制人口规模也必须与城市功能科学定位、产业合理发展综合协调。我国城市化发展处在加速阶段或主导阶段，问题不在
16、于提出多少目标，而在于目标是否合理。不仅要考虑眼前的现代化目标，也要考虑相关的技术构成提高以后，与相应的社会文化政策能否统筹协调：如高素质人群在城市中的发展，以及能否产生相关积极辐射效应；知识密集型产业发展与劳动密集型产业规范能否并行不悖，以及与人口发展目标如何协调；政府的经济目标如何与居民现实利益和谐一致，等等。 如何形成或者构建协调一致的社会政策，是解决人口问题的基本前提之一。中国处在急剧变革的时代，必须不断出台包括社会政策在内的各种政策处理冲突和矛盾。问题在于政策往往针对单一目标，很难互相形成合力，甚至形成负面的效果(段成荣, 2006)。从建立协调统一的社会政策考虑，一是出台重大政策应当明确相关保障措施。如国务院 2006 年 3 月 27 日发布的关于农民工问题的若干意见，就是非常好的指导性文件，但却回避了户籍制度改革。二是社会政策内容应协调一致。如取消婚检的规定，实际上增加了有缺陷人口对社会的压力。三是管理机构职能的协调统一。如农民工的培训问题涉及到多个部门，相互推诿时有发生；流动人口登记只管 16 岁以上的人，现在大量的儿童和老人并未
