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1、新型城市化背景下城乡规划编制的实践与探索顾浩等2018年1月311、引言面对资源、能源、环境等要素制约凸现的现实，和经济社会转型升级的宏观发展环境，2006年浙江省委、省政府作出了“坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路”的决定，并明确提出了“发挥城乡规划的引领作用，积极推进城乡规划全覆盖。加快完善以全省城镇体系规划、城市群规划、设区市城市总体规划、县市域总体规划以及相应详细规划为主要内容的城乡规划体系”的具体要求。根据这一要求，结合城乡规划法的颁布实施，浙江省规划设计研究院围绕以人为本，统筹区域、城乡发展，提升城市化质量，
2、促进城乡一体化发展的中心工作，在构建省域、次区域（城市群）、设区市、县市域、城市区块不同空间层面的规划编制体系，明确各层次规划重点，强化不同类型、不同层面规划在空间上的综合性、协调性，体现市场经济条件下城乡规划公共政策属性等方面，进行了一系列有益的探索实践。2、发挥省域城镇体系规划对落实新型城市化战略的引领调控作用2.1以提升城市化质量为目标，促进发展方式的转型升级目前，浙江省人均生产总值超越6000美元，城市化水平接近60%，已进入了工业化和城市化发展的中后期，正处于以农村剩余劳动力人口进入城市和城市大规模扩张为标志的“城市化一次转型”，向以外来人口与本地城市人口待遇同等化和城市品质提高为标
3、志的“城市化二次转型”转换期。新一轮的浙江省城镇体系规划编制基于这一省情，以“提升城市化质量，促进城市化转型升级”为总体要求，在城市化发展方式上坚持四个结合、实现四个转变，四个结合是：城镇发展与新农村建设结合，走城乡互促共进的城市化道路；城镇空间布局与人口产业布局结合，走大中小城市与小城镇协调发展的城市化道路；城镇布局和规模控制与提高资源利用效率结合，走资源节约的城市化道路；创造优美人居环境、创建宜居城市与生态文明建设结合，走环境友好的城市化道路；四个转变是：一是在指导思想上，从以物为本的城市化向以人为本的城市化转变，凸显农民市民化这一城市化本质内涵；二是在发展重点上，从城市规模扩张为主向城市
4、功能提升为主转变，增强城市化在提升工业化，带动新农村建设的功能作用；三是在空间形态上，要从产业发展和空间布局各自为政向城镇集群和产业集群联动转变，实现城市化和工业化的互促共进；四是在城乡关系上，从城乡差别发展到城乡融合发展的转变，适应城乡经济社会一体化发展的新趋势。2.2明确城市化空间载体，强化区域统筹和协调发展一是落实全国城镇体系规划和长三角规划对浙江的要求。将浙江放在全国、长三角区域发展这个大背景下进行分析，提出了以环杭州湾、温台和浙中三大城市群，落实国家城镇体系规划和长三角城镇群规划对浙江的要求。由于浙江地域狭小、城镇密度高，城镇间功能关联度大，且按照自然地形、经济联系、资源禀赋和地域文
5、化，基本形成了覆盖了省域杭州湾、东南沿海和浙江中西部的3个城镇密集地区，依次组织环杭州湾、温台、浙中3个城市群作为推进城市化的主体形态，既能覆盖浙江省域的全部空间，实现省域空间的全方位对接，又可发挥要素集聚、资源共享的积极作用，克服单个城市过大带来的不良后果。二是强化都市区在区域发展中的中心带动作用，使其成为我省实施国家战略，接轨长三角城市群，参与全球竞争的核心和实现率先发展的重要支柱。规划提出了在提升沿海杭州、宁波、温州三大都市区功能的基础上，在浙江中西部地区培育金华义乌都市区的中心功能，使其成为带动我省欠发达地区发展的核心区域。4个都市区可以打破行政区域限制，与周边中小城市和小城镇、产业集
6、聚区、景区进行一体化规划，协调组织城镇空间布局，实现重大公共设施和市政基础设施的共享共建，促进都市区内部生活、生产、游憩等功能同城化（图1）。三是发挥中心镇在统筹城乡发展中的平台纽带作用，重点培育300个左右中心镇，以集聚劳动密集型产业为主，吸纳本省农村剩余劳动力和外来人口的就业安居地。以中心镇为节点和纽带向农村延伸公共服务、基础设施，在促进城乡一体化发展中发挥基础性支撑作用。2.3综合协调基础设施网络，落实重大基础设施项目新一轮省城镇体系规划十分强调基础设施网络体系的综合与落实，按照“安全、便捷、舒适、节能、省地”的规划理念，加强了基础设施网络布局与区域及城镇布局的协调。一是加强了省内设施网
7、络与长三角、海峡西岸城市群在骨干性交通，能源、信息等网络的协调，特别是在省际交界部位，在线位、标准等方面的协调。二是构筑以城镇为节点，主要交通通道为骨架，能源供应、信息传输等共同构成的综合性基础设施廊道网络体系。通过综合性基础设施廊道的安排，不仅减少了设施通道对空间的分割，而且比原来各部门专业规划确定的空间占用面积减少了12左右。三是结合高速铁路网的形成，规划落实了杭州、宁波、温州以及金华义乌四大都市区及主要中心城市的客运枢纽，完善连接枢纽和周边中小城市、小城镇、开发区、景区、中心村等地区的综合客运交通运输体系，预留了以客运枢纽为核心的多层次轨道交通系统，为促进要素流动，推动城镇功能重组、加快
8、城镇集群的一体化发展奠定了基础。四是优化了省域内电力网络的布局，不仅协调了与城镇布局的关系，落实了电力廊道；而且缩短布线里程，降低了电能的线损，节约了能源。3、以城市群规划编制为载体，深化落实省域城镇体系规划3.1落实省域核心空间，提高区域辐射带动能力由于省域城镇体系规划提出的作为省级核心区域的4个都市区，打破现有城市行政区划范围，空间设施组织上超越了城市政府的规划事权，而省域城镇体系规划框架性措施无法指导和协调空间矛盾，因此需要省级层面的次区域规划，具体落实都市区的空间范围，协调安排城镇功能、空间形态、基础设施，生态环境保护等内容，以提高整体竞争能力。4个都市区有两种发展型态，一种是以特大城
9、市为中心，如杭州、宁波、温州，其产业布局、居民生活、通勤交通组织等城镇功能联系，已经远远超出了现有行政区划的空间范围，需要在更大的空间范围内与周边的市县以功能联系和生态环境保护为重点进行空间安排。第二种是几个实力相当、空间相邻、各具优势的城市共同组成，如浙中城市群的金华义乌都市区。作为带动浙江中西部广大地区的核心，金华、义乌两个城市规模均未上百万，单独都难以起到城市群核心辐射带动推动的条件，规划利用两个城市产业错位、空间相邻，文化相近、资源互补的特点，提出空间上聚合金义主轴线，共同打造合作区域，设立金东-义西南战略发展区，进一步推动两城市相向发展和空间接轨；设施上加强沟通共享，在城际建立以城际
10、轻轨、快速路为主体的交通支撑体系；政策机制上以双赢为目标，以市场为平台，促进两市之间在空间、水资源等要素自由流动，实现“优势互补、设施共享、合作共赢”（图2）。3.2组织城镇集群，构筑产业-空间互动发展的对应体系浙江的城市化是从农村工业化起步，其经济的活力和特色在于由中小城市和小城镇承载的中小企业集群，并由此构成的块状经济。这些城镇在自身利益最大化驱动和行政区划的刚性约束下，严重阻碍了城镇间横向的功能联系，使得城镇间产业结构趋同、分工互补不足、设施共享难以实现，无法发挥整体效应。根据这一特点，在转型升级的大背景下，按照企业集群向产业转型集群转型、产业链向价值链升级的客观要求，在城市群规划中，最
11、小以镇为单位，深入分析各自的资源条件、产业基础、设施水平、发展潜力等因素，以及城镇间在资源、产业、设施、环境等方面的关联性互补性，遵循产业集群内部分工合作的规律，按照因地制宜、工业化和城市化互动、产业集群和城镇集群共进、城乡一体的理念，规划分层次组织一体化的生产、居住、旅游休闲、交通、生态环境保护等功能，组织小区域的城镇合理分工和城镇的集群化发展，使其成为特色产业集群培育和吸纳不同层次劳动力的重要载体，构筑“产业集群引导城镇集群、城镇集群支撑产业集群”的产业-空间对应体系。例如在浙中城市群规划中，根据现有基础与发展趋势，规划重点培育机械装备、日用小商品、五金工具、影视文化4个产业集群；与上述产
12、业集群培育相对应，规划设置了“三大城镇集群”，分别为北部城镇群（发展机械装备、日用小商品两个产业集群）、南部城镇集群（发展五金工具产业集群）、东部城镇集群（发展影视文化产业集群），使城镇集群与产业集群相互配合，产业集群培育和空间载体建设互促互进（图3）。3.3落实省域网络体系，整合城市群重大市政设施在城市群规划中，注重衔接省域网络体系，构筑城市群层次的网络体系。在交通网络上，通过城市群层次轨道交通和干线公路，构建区域、城乡一体化交通系统，使城市群中心城市、各级城镇及与各主要风景旅游景区便捷连接，实现城市群内部同城化；在能源、电信网络上，衔接上层次接入节点，构建覆盖城市群的高效运行网络体系。例如
13、在浙中城市群规划中，规划布置了城市群轻轨系统，通过金华、义乌等综合枢纽与高速轨道交通和地方轨道交通衔接，形成连接城市群中心城市、各级城镇及与各主要风景旅游景区的40分钟交通圈。在支撑人流、物流、能源流、信息流的基础设施综合通道设置上，在“二横三纵”区域性廊道基础上进一步规划了“三横二纵”的“日”型城市群内部廊道主骨架，综合落实了承载城市群层次网络体系的空间资源（图4）。规划中十分注重统筹协调重大市政设施，如水资源合理配置，建设区域联合供水体系；统筹安排引水工程和水库，建立城市群一体化给水保障网络；在城镇集群层面推进污水厂共建共享，垃圾联合处理、上下游联合治污，以提高设施利用效率，避免设施重复建
14、设等。3.4落实政策分区和空间管治要求，确保城市群可持续发展政策分区是确定城市群内空间资源利用方式的重要手段，是落实省域城镇体系规划空间管制要求的平台。尽管省域城镇体系规划基于省级事权制定了政策分区原则，但还需要在城市群规划层面加以细化落实。规划以协调、可持续发展为目标，以各市县的现实条件为基础，以调控全局性、长远性的资源和地区为重点，按照城市群发展的目标战略和规划建设要求，进一步划定资源环境保护地区、经济扶持振兴地区、城镇功能提升地区、区域性基础设施通道、重大交通枢纽地区、城际相邻地区等的空间地域，合理确定不同分区的发展重点和管理要求，制定有针对性的战略措施和政策引导，使规划更具操作性。二是
15、省域城镇体系规划制定的省级以上风景名胜区、生态敏感区、历史文化名城，水资源保护涵养区、基础设施廊道等资源类保护区域和限制、禁止建设区域，但各城镇发展同时受主体功能区规划、环境功能区规划、海洋功能区规划、土地利用总体规划、以及各专业部门规划的约束，使得地方在规划执行过程中显得无所适从。基于此，需要在城市群规划层面，突破行政区划和部门职能限制，综合协调空间使用的要求和矛盾，并按照事权划分和管治力度的差异，按照监管型、调控型、协调型、指引型4种不同的空间使用和管理类型，通过管治措施制定过程中的综合协调，分类落实管治的内容、方式和部门，制定统一、可实施的规划管治措施，确保城市群的可持续发展（图5）。4
16、、以统筹协调发展为主线，实现县域空间规划全覆盖4.1县域总体规划是我省经济社会发展的必然选择县是我国行政管理的最基本单元，也是城乡居民点体系较为完整的单元。浙江较早的实行了省管县的行政管理体制，因此县域经济也成为了浙江经济的一大亮点。一方面随着乡镇工业的发展和基础设施的完善，县域发展呈现了城市区域化、县域城镇一体化的城乡发展态势，县域内的每一寸土都涌动着开发的冲动，需要将原来以中心城市为主的规划视野转向县域，进行整体考虑和控制；二是由于各县市国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境功能区规划以及各专业部门的规划不断完善，急需以县域为单位在空间上加以综合协调，处理好城乡建设、基本农田保护、生态环境保护、自然文化遗产保护的关系；三是随着科学发展观的贯彻落实，需要以县域为单位，科学预测城乡发展规模，优化城乡空间布局，统筹城乡空间资源、基础设施和公共设施配置，促进经济社会协调发展。因此接轨我省“强县扩权”，和“走新型城市化道路”的省级战略，规划院开展了县
