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1、58-基于国际视角下分税制财政体制改革的研究(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 ) 摘要：我国自1994 年分税制财政管理体制改革以来，一直在进行不断的完善，但还存在诸多问题。本文以国际比较视角为切入点，通过借鉴国际经验对我国现行分税制存在的主要问题提出政策建议。结合国外成熟的分税制财政体制和我国国情，提出：科学划分事权和财权；建立纵横结合的转移支付制度；在不下移税收立法权的前提下，赋予地方在中央立法的框架内一定的选择权；合理划分税收体系。 关键词：分税制改革 国际经验借鉴 横向转移支付 三级税收体系 税收自主权1、 我国分税制财政体制改革现状 为转变“中央穷，地方富”的局面，国务院
2、于1993年12月颁布关于实行分税制财政管理体制的决定，决定自1994年起，改财政包干制为分税制，实现了财政改革从“行政性分权”转向“经济性分权”，1逐步形成我国分税分级财政框架。其主要内容有：（1）中央与地方政府间事权和财政支出范围的划分；（2）中央和地方政府之间财政收入范围的划分；（3）中央对地方的纵向转移支付制度；（4）与分税制相配套的其他财税制度安排。分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步，但与此同时，由于分税制改革使财力逐渐向中央集中，而地方政府的支出范围不断扩大，可支配财力却相对减少，使得许多地方出现了财政困难的情况，其中县乡财政运行困难的财力困境最为突出。这种“中央拿大放
3、小”使地方财力拮据的分配制度已经不能适应经济转型的今天。 我国从分税制确立至今不过十余年时间, 所以为了进一步深化分税制改革, 必须借鉴世界上成熟的分税制建设经验和模式，同时也应立足于我国国情选择具有可行性的分税制改革实施方案。二、我国分税制改革中存在的突出问题（一）事权与财权划分不清 中央与地方之间的事权与财权划分不均衡，这个问题源于分税制改革之初，中央政府为增强中央财力，一方面进行事权下放，另一方面则进行财权上收。这“一下”、“一上” 便造成了两个不均衡的局面，对于中央来说出现了财政收入大于财政支出，即中央财政收入大于中央政府所承担事项的财政支出；对于地方来说由于中央进行事权下放，同时将财
4、权上收，导致地方财政入不敷出，极度紧缺。 图1 中央与地方政府的财政自给能力系数 注：根据中国统计年鉴、财政统计年鉴整理从图1中可以看到，94年分税制改革以前，地方财政平均自给能力系数高于中央财政；分税制实施后，地方财政平均自给能力系数大幅下降，中央财政则大幅上升。图中所示关系说明地方财政已经严重缺乏自给能力，地方支出的40需要依赖中央财政的转移支付。 中央与地方这种财权与事权长期不均衡的现象，一方面限制了有限的财政资金发挥调控经济平衡发展的功能；另一方面地方财政常年紧缺容易打击地方发展经济的积极性，也可能使地方政府为维持财政收入，增大地方性收费面积和力度，这些都不利于地方经济持续健康稳定的发
5、展。（二）转移支付制度不规范我国目前的政府转移支付制度是单一的纵向转移支付体系，包括中央对地方的税收返还、体制补助和上解、结算补助和上解、专项拨款四个部分。从政府纵向转移上来说，转移支付资金分配方法尚不规范。在目前的转移支付制度中，只有一般性转移支付相对规范。专项转移支付拨款的依据和标准不规范，随意性强，立项审批不规范，项目繁杂，几乎涉及所有预算支出项目。其次，部分专项转移支付需要地方配套资金，进一步加剧了困难地区和富裕地区可用财力的差距。除此之外，省以下转移支付制度不统一，省级以下政府间财力差距不断扩大、基层财政困难等问题，很大程度上与缺乏有力、规范的省以下转移支付制度有关。而政府间的横向转
6、移支付，特别是发达地区对贫困地区的横向转移支付尚未建立，因此不利于公平、公正地发挥财政转移支付在均衡地区财力和调控财政关系上应有的作用，难以从制度上抑制地区间贫富差距继续拉大的趋势。以税收返还为例，存在着财政收入较多的省获得税收返还多，财政收入较少的省获得税收返还少的情况，不但不利于缩小地区间财力配置差距，反而会扩大这种差距。（三）税收层级不合理，地方税收体系不健全 首先，税收层级和财政层级不对称。我国有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府，相应地有五级财政，但税收只有两级，分为中央税和地方税，省以下的市、县、乡镇三级地方政府没有自己的税种和
7、税收来源。地方税收收入和共享税中属于地方的部分需要在省、地、市、县、乡间进行再分配。而分税制的本质要求是“一级政府，一级财政和税收”，税收层级和财政层级的不对称在一定程度上造成了地方财政的困难。 其次，地方税体系不完善，地方政府缺乏主体税种，没有相应的税收自主权。我国分税制改革将税收初步划分为中央税和地方税，但是这种划分更多的追求“两个比重”的提高，忽视了地方税体系的建设。在目前我国税种划分中（如表2所示），中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税；而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，没有可靠的主体税种，缺乏足够而稳定的税收来源。2并且地方政府没有税收自主权，无法根据自己的
8、实际情况开征或减免一些税种，使得地方政府高度依赖中央政府的财政支持。表2 中国现行税种划分序号税种中央或地方税中央地方分成比例征税机构1增值税共享税75：25国税局、海关2消费税中央税100:0国税局、海关3营业税共享税国税局、地税局4关税中央税100:0海关5企业所得税共享税国税局、地税局6个人所得税共享税60:40国税局、地税局7资源税共享税国税局、地税局8城市维护建设税共享税国税局、地税局9房产税地方税0:100地税局10城市房地产税地方税0:100地税局11印花税共享税国税局、地税局12城镇土地使用税地方税0:100地税局13土地增值税地方税0:100地税局14车船税地方税0:100地
9、税局15车辆购置税中央税100:0国税局16屠宰税地方税0:100财政局或地税局17农业待产水（烟叶税）地方税0:100财政局18耕地占用税地方税0:100财政局19契税地方税0:100财政局三、发达国家分税制实践经验（一）美国 美国是个联邦制国家, 它一直实行以“立法分散，税源共享”为模式的彻底分税制。为保证各级政府拥有各自的财政收入和与其事权相对应的支出范围, 每级政府都有与其事权相对应的税收体系。同时, 为了弥补与地方事权相应的支出, 上级政府对下级政府实行规范的补助金制度。 1.三级税收体系 美国在政权体系上分为联邦、州和地方三级，与三级政府相对应，财政级次上也划分为联邦财政、州财政和
10、地方财政三级。美国各级政府的事权划分由联邦宪法加以规定，各级财政支出范围便建立在事权划分的基础之上。 （1）联邦政府的税收体系：联邦政府的税收体系以个人所得税（占联邦政府收入的45%）、公司所得税和工薪税(社会保险税)三大直接税为核心, 辅之以货物税、遗产税、赠与税和关税等构成。 （2）州政府的税收体系：州政府的税收体系以销售税、总收入税为主（占州税收入的60%以上），辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税等构成。 （3）地方政府的税收体系：以财产税为主体（占地方政府全部税收收入的75%以上），辅之以个人所得税、营业税和其他税收收入。 由此可见，美国的三级政府之间存在着复杂的税源共享关系
11、，是一种分权制的分税制。使三级政府各自拥有稳定可靠的收入来源, 为履行各自的事权打下基础。 2.自上而下的补助金制度3 美国中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦各项税收约占税收总额的60%左右, 州税约占25%, 地方约占15% 左右。这意味着，中央在税收收入分配中占主导地位，有利于中央对地方的发展进行相应的宏观调控。但是与此相对的，地方财力被削弱，因此为弥补州和地方政府用本级税收收入冲抵本级支出的不足, 美国实行自上而下补助金制, 即联邦对州和地方发放联邦补助金, 以及州对地方政府发放州补助金, 而且主要是后者。由于美国是联邦制国家，地方政府对联邦补助的依赖性较小,其收入主要靠独享税或
12、共享税。 3.税权高度分散 在美国，各级政府都有独立的税收立法权和征收管理权。主要体现在，州和地方各级议会都与联邦议会一样可以在联邦宪法规定的范围内行使税收立法权并独立执行，形成各自的税收体系。同时也使美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方的税收制度并存的格局。在具体的实施中，虽然各州和地方政府的政策差异巨大，但是美国州和地方政府的立法行为仍然要受联邦最高法院的控制和监督。联邦有权判定州、地方政府的税收立法无效, 以保证税收制度的统一、有序。（2） 德国 德国是联邦共和国政体，其分税制模式是“税权集中，税种共享”。与之相适应的，德国在政权体系和财政层级上也划分为联邦、州、地方三级。其三
13、级分税制的主要特征有以下三点： 1.以共享税为主体，共享税和专享税共存 德国把全部税收划分为专享税和共享税。其中共享税约占全部税收收入的2/3，主要包括个人所得税（按征收方式分为固定所得税和非固定所得税）、工资税、公司税、增值税这几个税种。专享税作为联邦、州、地方政府的固定收入也在国家财政税收体系中扮演着重要角色，其中划归联邦政府的有：关税、消费税（对烟草、酒、糖、咖啡、茶叶、石油、盐等课征）、道路维护税、证券交易税、保险税、资本流转税等；而划归州政府的专享税包括财产税类和行为税类，即遗产税、财产税、地产购置税、彩票税、机动车辆税、消防税；属于州以下地方政府的专享税有：土地税、企业资本和收益税
14、、营业税、地方消费税（对饮料和渔猎征收）以及娱乐税等。 2.实行纵横向调节 德国的转移支付制度独具特色，其包括纵向平衡和横向平衡。纵向平衡的主要形式是共享税。通过共享比例的定期（两年一次）适当调整,协调联邦与州的财政关系，同时也对部分财力特别薄弱的州给予一定的资助, 以及用专项拨软的方式参与州项目的共同筹资。而州际间的横向平衡的建立目的是为了使人均税收收人达不到联邦平均水平的州获得一定的补偿。4具体办法是：由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，如果某州的“居民平均税收额”不足“全国居民平均税收额” 的95%，就列为贫困州。“居民平均税收额”如果超过“全国居
15、民平均税收额”2%以上,就属于富裕州。富裕州直接向贫困的州进行资金横向转移，这样一来就可以有效调节州与州之间，地方与地方之间的贫富差距。 3.税收权限划分相对集中 税收的立法权相对集中于联邦，其绝大部分的税种均由联邦议会立法，地方税的出台、税率的调整、课税对象的确定均由联邦政府确定。同时实施细则，税收条例等也均由联邦财政部确定。对于具体的税种，例如教会税、地方消费税等可由州立法，而州以下的政府基本没有立法权。与立法权相对应的，税收征收权则在一定程度上下放给州级政府。德国的绝大部分共享税是委托州政府管理，州和地方政府可以自行规定地方税税率、减免和加成等。（3） 日本 日本是单一制国家，其政权结构分为三级：中央政府、都道府县政府（相当于我国的省、自治区和直辖市级政府）和市町村政府（相当于我国的县市政府）。而从税收
