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1、第九章 旅游景区治理模式创新长白山,第一节 华长白山发展概况,一、长白山发展历程,自然圣地长白山 长白山既是一座山峰，又是一座山脉，更是一片山地，东起乌苏里江的盘的完达山下，西抵达黄海之滨的大连旅顺，绵延两千多公里，面积达30多万平方公里，犹如中国的脊梁横梗在祖国的东北边陲。她风景秀丽，景色迷人，物产丰饶，是我国与五岳齐名的休眠火山，地处我国东北腹地，吉林省东南部，是中国与朝鲜民主主义人民共和国的界山。她是美丽富饶的生态天堂，是我国1276个自然保护区中最早建立的，也是最早加入到“世界生物保护圈网络”的自然保护区。在绝对保护区内，全部都是原始森林，森林覆盖率达到90%以上。 在长白山这片土地上
2、孕育了汉、满、朝、蒙古、达斡尔等十个民族，定居的人口在十年前就超过了一亿，有据可查的人类文明能够上溯到几万年前。长白山是冰雪的故乡，是人参的故乡，这里孕育出来的民风民俗都与冰雪人参紧密相关，如山神节，人参节；长白山又是动物天堂，植物的宝库，原始的森林，在这片辽阔的土地上有滋养着狩猎、捕鱼、采珠习俗，延绵不绝，世代相传。长白山最神奇的就是令人百思不得其解，百探不明的跨世纪天池怪兽之谜。关于天池怪兽的来历至今有20多种猜想，水獭说、黑熊说、飞蛾说、浮石说、大鱼说、小船说、幻觉说、潜水艇说、生物变异说、山海经记载的横宽兽说等等，甚至还有人认为是天外来客。长白山怪兽之谜与尼斯湖怪兽之谜、百慕大三角神秘
3、沉船坠机之谜、不能名飞行物UFO之谜一样，成为世界几大难解的谜团之一。,二、长白山管理体制沿革,就长白山的人类活动而言，可以追溯到原始社会，但就长白山的历史建制来说，是始于西汉时期。历史上先后成为西汉“句丽县”辖地、东汉“高句丽”国占据地、唐靺鞨粟末部人居地、唐“渤海国”所在地、辽“东丹国”始设地、辽渤海“定安国”割据地、辽渤海“兴辽国”割据地、金代曷懒路属地、金末“东夏国”割据地、元开元、辽阳二路分属地、明三卫分置地。元末清初，长白山区被视为列祖龙兴之地，也因此被作为龙脉加以封禁。在民国时期，长白山区隶属吉林省和奉天省。 1960年4月18日，长白山自然保护区管理局成立，对长白山的保护和开发
4、上升为一个国家的立场和行为。1979年正式创建了隶属于中国科学院的长白山森林生态系统定位站。1980年1月10日长白山自然保护区被联合国教科文组织批准加入国际生物圈保护网，列为世界自然保留地。2005年6月，吉林省政府成立长白山自然保护开发管理委员会，对长白山进行统一规划、统一保护、统一开发、统一管理。 1909年设安图、抚松两县，隶属奉天省长白府。1939年12月，安图县划归伪满洲帝国间岛省管辖。1950年公安部设置了长白山森林公安队。安图县林业局在奶头山、大阳岔等地设置了护林工作站。1953年至1954年，林业部森调大队对长白山森林资源进行了调查和区划，编制了长白山森林经理施业案，绘制了林
5、相图，并将森林公安队改为森林警察队。1955年至1957年，建立了头道森林经营所、二道、白山、黄松浦林场。1958年，吉林省气象局在天文峰东侧建立高山气象站，吉林省体育运动委员会在聚龙温泉下面3公里处建立高山冰雪训练场。1960年，吉林省林业勘查设计院二队再次对长白山进行了调查和区划，各有关部门和科学工作者相继开展了资源调查和科研工作。,二、长白山管理体制沿革,1960年4月，吉林省人民委员会根据全国人大一届三次会议提案和林业部第54号指示精神，建立了“吉林省长白山自然保护区”。同年11月，成立了吉林省长白山自然保护区管理局，由省林业厅直接领导。1962年12月，吉林省人民委员会批转林业厅对保
6、护区部分区划进行调整的报告，对区划进行了调整。1968年12月，长白山自然保护区管理局被撤销，各管理站被分别下放给安图、长白、抚松县。1972 年 12 月，吉林省革委会收回了长白山自然保护区管理局，由吉林省林业局直接领导。 为了加强对长白山自然保护区的保护管理，充分发挥其保持水土、涵养水源、改善环境、维护生态平衡的重要作用，1982 年 8 月，吉林省政府决定取消绝对保护区和一般保护区之别，统称“吉林省长白山自然保护区”，并重新调整了保护区范围。1986年7月，国家林业部经过考证、审定，报请国务院批准，长白山自然保护区被列为国家级森林和野生动物类型自然保护区。1988年11月9日，吉林省人大
7、七届六次常委会通过了吉林长白山国家级自然保护区管理条例，使保护区的规范化管理有了法律上的依据。 2005 年，吉林省委为加大对长白山自然保护区的保护力度，加快培育吉林省旅游优势产业，理顺各方面关系，实现对长白山的“统一规划、统一保护、统一开发、统一管理”，经 2005 年第 7 次省委会议讨论同意，成立长白山管委会。长白山管委会级别为副厅级（吉林省人民政府文件吉政发200630 号文件吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见一文中又将其升格为正厅级），省林业厅将长白山保护局整建制委托长白山管委会管理。,第二节 综合治理模式,条块分割的管理痼疾,管理主体多元
8、、条块分割，缺乏统一规划、重“开发”轻“保护”是长白山管理模式创新的主要动因。从行政区域上看，长白山自然保护区横跨“两地三县五局”（延边、白山两地区；安图、长白、抚松三县；和龙、白河、露水河、泉阳、松江河五个林业局），导致对区域内公共资源的保护与开发同时存在多个同级的行政主体。管理主体的多元与分散导致管理责任的分割与不统一，也成为各行政主体在资源利用与利益获取上恶性竞争，同时在责任承担与义务履行上相互推诿的根源。 长期以来由于一直缺乏统一的保护与管理规划，各个行政区由于互不隶属，各自为政，难以形成合力，在保护区划分、城市建设、景区开发等方面出现“点状”零散分布的现象。盲目的自然资源开发引起了严
9、重的生态环境问题，许多珍稀森林资源遭到不同程度的破坏。分散开发导致许多较具潜力的旅游资源由于耗资巨大而由单个地方政府主体无力开发，难以实现“大旅游，大市场”的发展模式。,从条块分割走向综合管理,随着长期以来分散管理体制弊端的日益凸显，该问题逐渐引起了吉林省委、省政府高层决策者的关注，从90年代开始，吉林省委、省政府多次组织有关部门进行调查研究，探索解决长白山体制难题的可行途径。长白山管委会的设立结束了之前各地方政府、各政府部门、各行业机构条块分割的混乱局面，使保护开发区走向了统一规划、综合管理的阶段。 （一）行政地位：准地方政府 （二）管理模式：委托管理与统一管理相结合 （三）管理权限：经济、
10、社会、行政领域的全面管理 （四）管理主体格局：政、事、企分开 除了将旅游产业开发工作交由市场主体来办之外，长白山管委会还设立了大批事业单位，包括保护中心、行政中心、传播中心、机关中心、执法支队、科学院、生态站、社保局、防火办、信息中心等。这些事业单位实现了与政府行政机构的职能、编制与经费的分离，既减轻了政府的财政负担，又为长白山保护开发区的自然保护与经济发展提供了有效的信息、科研等社会服务，实现了社会效益的提升。,第三节 “人工巡护+智能科技”的资源保护模式,旅游产业融合的概念与类型,一、长白山国家级自然保护区概览与功能分区 长白山自然保护区森林生态系统十分完整，在同纬度带上，其动植物资源十分
11、丰富，是欧亚大陆北半部最具有代表性的典型自然综合体，是世界少有的“物种基因库”。据统计，长白山自然保护区有野生植物2806种，野生动物1558种。长白山国家级自然保护区是以保护典型的火山地貌景观和复杂的森林生态系统为主要对象，是集齐资源保护、科研教学、绿色教育和生态旅游四大功能于一体的综合性自然保护区。 长白山自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。核心区是保护区的核心和重点保护区域，区内不再人工造林，让其自然演替恢复。除保护管理部门依法进行巡护、定位观测研究和定期资源调查外，禁止其它人为活动，使其自然发展，作为人类活动对环境影响的原始对照地。缓冲区是核心区的缓冲地带，禁止在缓冲区内开展旅游和生
12、产经营活动。实验区主要分布在距村屯较近、人为活动较多的地方。同时，根据科研需要在保护区边沿亦划出一定面积作为科研用地。实验区的划分为核心区外围设了一道屏障，也为科研、教学、旅游等提供了合理的用地。,旅游产业融合的概念与类型,二、长白山保护区保护体制 长白山管委会建立后，构建完善的保护区保护体制，由管委会主导与管理，森林防火处、自然保护处、公益林办、综合处共同协调，较好地推动资源与环境的保护，形成独特的保护机制。 为了对资源的有效整合与管理，长白山自然保护区的建立的四大保护机构共同推动保护区的保护工作。随着长白山自然保护区的建立，长白山保护局也随之成立，并在资源档案、林政管理、植物检疫、入区管理
13、、森林防火、科学研究、旅游管理、多种经营等多方面都设置了组织机构。长白山管委会环境与资源保护局、长白山自然保护中心、长白山管委会防火办各自承担不同的保护职责，促进保护区的协调发展。,旅游产业融合的概念与类型,三、信息化高科技手段与传统人工巡护相结合 长白山的资源与环境保护采用信息化高科技手段与传统仍巡护相结合的方式。 （1）信息化电子沙盘指挥系统。 （2）系统化GPS与GIS相结合。 （3）空间化航空护林。 （4）传统化人工巡护。,第四节 “标准+精细”的运营模式,一、政府主导、企业化运作,长白山景区的开发管理模式大致是属于管理权与经营权相分离的股份制企业模式，在该模式中，长白山管委会起到主导
14、作用。在景区规划方面，管委会管理下的池南、池北、池西三区的规划工作由管委会统一负责，统一由一家规划公司进行规划。管委会按照“以特色化体现国际化，以国际化完成特色化”的发展思路，坚持高点站位、文化引领、科学决策。,二、“以自然保护区为核心的旅游目的地”的发展结构,长白山景区的空间发展模式以“自然为基础的旅游（Nature-Based Tourism）”为内核，“度假、服务、产业（Resort/Service/Industry）”为外部空间的有机组合。便是以自然保护区为核心来打造国际生态旅游度假目的地。在该模式的指下，“山上观光、山下休闲，景区、城区、周边一体化”的建设理念能够得到实践，长白山的“
15、三化道路”与“1238”空间布局便是在这种模式和发展理念指导下建设发展的。,三、景区管理：标准+精细的运营管理,长白山景区从2006年开始实行封闭式管理，并且重新进行利益分配，采用政府的行为对之前的个体经营者进行驱赶，实现管理顺畅。之后，采用工业的管理模式来思考旅游管理的管理模式，对粗放的景区实行标准化与精细化管理。在景区建设时注重环境保护，均采用生态材料，贯彻绿色就是财富的发展理念；在景区内部的交通管理方面，采用工业化思维指导车队管理，力性标准化与精细化；在景区旅游厕所建设上，坚持高标准建设与制度化精细化管理，走在全国前列。,（一）绿色就是财富的环境保护理念 （二）工业思维的车队管理 （三）
16、生态厕所一号工程,第五节 管委会体制运转绩效初现,制度的变迁往往会带来组织绩效的改变。现实来看，长白山管委会成立以来，在省委、省政府的坚强领导下，深入贯彻落实“五大发展”战略，着眼于发挥对于全省的“生态根基屏障”“生态文化品牌”“开放交流平台”“旅游产业龙头”“边疆和谐稳固”五大作用，紧紧围绕“建设世界名山，打造文化名城，繁荣带动周边，服务全省发展”总体目标，着力打好“生态”和“文化”两张名片，培育壮大旅游、文化、特色生态资源、矿泉水“四大产业”，努力走出一条“旅游城镇化、城镇景区化、景区国际化”的发展道路，长白山保护开发事业实现科学发展、取得长足进步。 （一）布局科学、系统完备的规划体系 （二）助力旅游发展 （三）实现居民增收，生活水平的改善 （四）促进自然保护与开发,
