《宋才发：民族地区城市化建设中历史文化名城保护的法律思考》由会员分享，可在线阅读，更多相关《宋才发：民族地区城市化建设中历史文化名城保护的法律思考（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、宋才发：民族地区城市化建设中历史文化名城保护的法律思考民族地区城市化建设中历史文化名城保护的法律思考宋才发*作者简介 宋才发（1953），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办20041号)的研究成果。（中央民族大学法学院，北京）摘 要 现代城市建设进程的加快与历史文化名城的保护陷入了暂时的悖论之中，民族地区城市化建设必须把保护历史名
2、城和历史文物放在重要位置，制定适合民族地区实际的历史文化名城保护规划。历史文化名城是中国历史文化的重要载体。必须明确民族地区城市化建设中历史文化名城保护的范畴和原则、保护的主要对象、保护的方式方法，以及利用历史文化建筑的基本原则。关键词 民族地区；城市建设；文化名城；法律保护一历史文化名城是中国历史文化的重要载体。城市历史文化和文物是一个国家或者民族文化的象征，也是一座城市或地区引以为骄傲和自豪的标记。鲁迅先生曾经说过：“有个性的，才是美的；是民族的，才是世界的。”1（P57）就一座城市而言，所谓“有个性”就是代表了这座城市的个性，代表了这个地方的个性，这才叫真正的美；这里说的“民族的”就体现
3、了东方的美，体现了中国特有的美、特有的建筑、特有的文化。如果我们的每一座城市都能够保留自己的独有特色，都能够展示自身悠久的历史文化传承和绚丽多姿的人文风貌，这才是属于世界的，世人也才会发自内心的记住它、赞扬它。自1982年国务院公布首批国家历史文化名城以来，建设部和国家文物局公布了三批共109座城市为“历史文化名城”，87处城镇为“历史文化名镇”，72处村庄为“历史文化名村”2（P139）。被列入“历史文化名城”名单的城市，均为保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者纪念意义、且正在延续使用的城市。世界著名的美国规划师沙里宁也说过：“城市是一本打开的书，从这本书中可以看到这座城市市民的抱负、市长
4、的抱负。” 3（P57）也就是说从这座城市的外在表象，就可以判断出该城市市长文化境界的高低和城市居民在文化上的追求和文化品位。历史文化名城由于历史悠久，比其他一般性城市更多地保留着人类文化遗产。人类在前进过程中的每一个活动，都在城市形象和风貌上留下了自己的痕迹，于是就形成了历史的台阶。随着人类的每一种相互交往的经验、技术进步以及建筑的风格式样，通过名城的浓缩、凝聚和保存，于是形成一种文化的内涵，最终构成了这座城市区别于那座城市的特色。当人们对自然生态环境关注和保护意识不断增强的时候，人们对以历史文化名城为代表的古代文化遗产保护的认识也随之与日俱增。这不只是人们怀旧的心态所致，而主要是人们在珍惜
5、自己生存所依赖的生态环境的同时，更加珍惜自己走过的历程、特别是历史进程中所创造的人类文明所致。像历史文化名城之类的文明古迹是不能再生的珍宝，它们的价值对于现在以至于将来都是无法估量的。现代城市建设进程的加快与历史文化名城的保护陷入了暂时的悖论之中。我国是一个城乡二元结构非常典型、明显的国家，城乡之间差别巨大。随着改革开放的逐步深入，城市的巨大引力导致了农村人口向城市拥挤的高潮，这就更加快了城市化进程，使本来就拥挤的城市不得不向四周无序蔓延。尽管专家学者们提出了诸如“有机疏散”、“卫星城”等城市发展理论，国外甚至100多年前就有建设“田园城市”的设想，试图以此来解决大城市无序蔓延、交通拥挤、环境
6、恶化等问题，但今天的城市一样也没有避开这个发展的怪圈。譬如，北京、上海、西安、武汉等一个个超级国际大都市就这样诞生了。虽然古城传统的城市空间、城市街道被保留了下来，但其整体的城市环境已不复存在了。我国正处于城市化的快速发展阶段，城市化水平从1990年的18.96%提高到目前的37%，预计到2010年及21世纪中叶将分别达到45%和65%，随之而来的是城市人口的急剧增加和城市规模的迅速膨胀。这将给历史文化名城的保护带来两个方面的巨大压力：一方面是名城内的基础设施承载力和环境容量受到严峻考验，面临着旧城改造的压力；另一方面是我们在思想观念上还没有一个成熟理论指导的情况下，就急忙投入到日新月异的城市
7、化建设中去，城市化缺乏理想的模式，城市建设与发展始终在摸索中前进。城市是人口最为集中的地方，是一个国家或者一个地区政治、经济和文化的中心，它聚集了大量的物质财富与精神财富。一部人类文明的历史，城市就占有了非常重要和突出的地位。城市作为人类聚居地既是经济的载体，又是文化的载体。一座没有文化底蕴的城市，就只能是一块失去灵魂的蛮荒之地。昨天的文明是构成今天现代城市特色的第一要素，是城市现代文明高度发达的重要标志。现代城市既反映了城市的现代文明，也反映了城市的传统文明。城市的传统文明特别是历史文化遗产，凝聚着数百年乃至数千年人类辛勤的劳动和无穷的智慧，沉淀了人类的精神资源和物质财富，体现了人们审视的特
8、色和独特的个性，构成了城市的记忆，是沟通历史和现实的血脉。因此，现代化的城市不仅应当具有完备的基础设施、良好的生态环境、舒适的人居环境、鲜明的人文精神，还应当有深厚的历史文化内涵。历史文化遗产是现代化城市建设不可或缺的重要组成部分4。城市历史文化和文物是一种不可再生的资源，任何时候、任何人都没有理由随意去糟蹋它、破坏它和浪费它。自进入20世纪90年代以来，随着城市化建设高潮的兴起，城市发展与历史文化名城保护之间的矛盾日益尖锐。尤其是我国民族地区蕴藏有大量的历史遗迹和历史文物，如果现在再不认真地加以保护，它们的毁灭将会给国家和民族地区造成无法弥补的遗憾。民族地区的城市化建设，一定要坚持把历史文化
9、资源的保护和开发放在第一位，不断丰富和揭示城市的历史文化内涵，延续城市的历史文脉。如果民族地区能够在如火如荼的城市化建设和新农村建设的进程中，切实把这些历史文化融入现代城市的建设之中，必然会丰富历史文化名城厚重的文化内涵，增强民族地区城市的凝聚力和吸引力。民族地区城市化建设必须把保护历史名城和历史文物放在重要位置。“前事不忘，后事之师。”民族地区属于城市化建设滞后的地区，一定要总结其他地区城市化建设的经验教训，把保护历史名城和历史文物的工作放在最重要的位置。中华人民共和国文物保护法第1012条规定:“各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级
10、文物保护单位的保护措施，纳入规划。”“文物保护单位的保护范围内不得进行其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门同意。”“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在这个地带内修建新建筑和构筑物，不得破坏文物保护单位的环境风貌。”5（P1042）要按照国务院办公厅关于西部大开发中加强文物保护和管理工作的通知6，在民族地区城市化建设中做好如下七方面的工作:(1)要加大对文物保护法等相关法律法规宣传、贯彻的力度，大力提倡、动员和引导社会参与文物保护，各级政府要依法保护和管理好管辖区内的历史文化遗产，切实
11、把文博事业发展列入区域经济和社会发展“十一五”建设规划之中。(2)妥善处理好西部大开发中地下文物保护和经济建设的关系，做好西部地区文物调查、评估和公布文物保护单位等基础性工作，摸清底数，加快文物普查和文物地图集的编纂工作进度，在可能埋藏文物的地方做好重点文物保护区域的划定工作。凡基本建设进行文物勘探、考古发掘所需费用，应当按照国家计委、财政部(计价费19971220号)文件的有关规定，由建设单位从项目投资中列支。(3)做好古遗址、古墓葬的保护工作，要把古遗址、古墓葬特别是大型遗址的保护纳入当地退耕还林(草)和土地利用规划；对遭到耕作破坏严重或者埋葬较浅的大遗址，要列入退耕还林(草)的重点目标，
12、以减缓耕作和自然力对遗址的剥蚀，防止新的破坏。(4)要根据西部地区历史文物、少数民族文物和各类矿物、动植物标本相对丰富的实际情况，做好抢救和保护工作，有计划、有重点地发展各具特色的专题博物馆。(5)科学、合理地发挥文物特有的作用，将文物旅游的资源优势转化为经济优势，加强爱国主义教育并增强民族凝聚力。(6)对于宗教活动场所的古建筑和寺庙内收藏的各类文物，要按照文物保护法进行有效管理，制订专项保护法规和规章制度，建立相应的管理组织，自觉接受文物行政管理部门的指导、监督和管理。(7)加大对盗掘、盗窃、非法交易和走私文物等违法犯罪活动的打击力度，公安、工商行政管理、海关、文物等有关部门要通力协作，对各
13、种文物犯罪分子特别是那些破坏性强、危害严重的盗掘团伙和走私集团，必须坚决摧毁，依法予以严厉打击7。要制定适合民族地区实际的历史文化名城保护规划。名城内的许多历史文化街区、历史文化地段，由于历史的原因基础设施本身很不善，加上时日久远，许多设施已经老化，不能满足现代人生活的需要。居住其中的人们追求物化的现代生活环境，政府当局追求日新月异的城市面貌改变，开发商追求高额的商业利润，当三者目标趋于一致时，一片片历史建筑便被推倒在推土机的履带之下，一条条传统连续的街道便被小区围墙隔离开来。所有这些，都严重破坏了历史文化名城原有的历史风貌。因此，除了在法律上由国家和省、市、自治区人民政府核定公布历史文化名城
14、的名单加强保护之外，对已经公布的历史文化名城必须采取具体的措施，才能达到真正的保护和良好发展的目的。民族地区各级人民政府要切实加强领导，采取有效措施，并在财力、物力、人力等方面给予应有的支持，进一步做好历史文化名城的保护和管理工作。历史街区与历史地段的保护应当重点从完善基础设施配套、提高环境质量入手，维持原有的街巷格局与建筑风貌，维持原有的城市社会生活形态，维持原居民稳定的生活习惯、民风民俗、宗教信仰、民间工艺等历史文化的内容。历史文化名城应当适度限制向四周的无序蔓延，可以采取另建新城的办法来解决城市化问题。苏州古城的保护就是很好的例证。苏州针对古城内人口拥挤、环境恶化、工厂过多等问题，20世
15、纪80年代在古城西面和东面开辟新区。古城区以历史文物、文化艺术、传统工商业和旅游业为主，新区以经济贸易、现代工业为主，既全面保护了古城风貌，又为城市注入了新的活力，走出了一条适合自身发展的城市化道路。由全国历史文化名城代表参与制定的有关保护、建设、利用好历史文化名城的昆明宣言在征求国家有关主管部门意见后正式定稿。昆明宣言提出：国家应当尽快颁布历史文化名城保护条例；名城所在地政府必须严格执行文物保护法和城市规划法以及当地制定的名城保护条例、规章，依法加强监督。历史文化名城必须根本改变“以旧城为中心”、“大规模改造旧城”的开发思路，削减旧城开发建设力度；对旧城和新区要区别对待，采取不同方针：对旧城
16、的保护、整治要尊重历史，慎之又慎，切忌急于求成，大拆大建，根本的办法是“保护旧城，重建新区”。要做好历史文化名城的保护工作，防止和杜绝新城的建设性破坏，必须要有一部科学的历史文化名城保护规划作指导。制定历史文化名城的保护规划，是民族地区历史文化名城保护与建设的一项重要而具体的措施。国务院的有关文件也特别要求各省、市、自治区的城建部门和文物、文化部门应当立即组织力量，对所在地区的历史文化名城进行调查研究，提出具体的保护规划和规则。保护规划要包括城市的古城格局、街坊、古建筑群、单体古建筑和各种文物古迹、风景名胜的分布、保护范围、古城风貌，等等。将这些保护规划纳入到城市建设发展的总体规划之中去，使历史文化名城的保护与新城市的建设与发展相互协调、相得益彰。根据民族地区历史文化名城的价值和特色，建设规划控制是最有效的保护手段。一是要加强对历史文物古迹保护区的建设控制，保护古城风貌不受新的建设影响；对环境协调区的建设要严格控制用地性
