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1、政治与行政试读：古德诺的政治行政思想一、 古德诺其人其事 美国政治学家、教育家弗兰克古德诺(Frank Johnson Goodnow），1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院(师事J.W.伯吉斯)攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校（Ecole Liebre des Science Politiques）和柏林大学(师事R.甄内斯特)深造。1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及行政法讲师，1891年升为教授。1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。19061907年任政
2、治学院代院长。19141929年任约翰霍普金斯大学校长。 古德诺的研究范围主要为行政法、政治学和市政学。主要著作有比较行政法（1893年）、市政问题（1897年）、政治与行政（1900年）、美国的市政府（1904年）、美国行政法原则（1905年）、立宪政府原理（1916年）、解析中国（1926年）等10余部。其中，比较行政法是其成名作，该书被译成世界各国语言，使古德诺称誉于全世界。 1900年的政治与行政是古德诺的另一部代表作。本书被称为美国行政学的第一本专著，跟威尔逊的“行政的研究”（The Study of Administration, 1887）一文并称为美国行政学的开山之作。除了政治
3、学和行政学以外，古德诺还著有多部行政法学和市政学著作，这两门学科也尊他为主要奠基人。但是很明显，政治与行政首先是一部政治学著作，古德诺的政治思想也在政治与行政中得到了集中表现。本书出版以后古德诺曾经主导美国政治学会的成立并于1903年成为该学会首任会长，他本人也许也更愿意被称为政治学家。本文就尝试以政治与行政为中心对古德诺的政治行政思想进行一些短浅的分析。 二、 古德诺执笔政治与行政的历史背景 1776年，美国从东海岸的13个殖民地开始，一百多年中不断开疆辟土，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆，成为当时世界上最大的新兴国家。美国在1860年代南北战争结束以后获得了更大的发展，特别是188
4、0年前后，已从农业国变成了工业国。就传统的国际地位而言，美国与英、法、德等欧洲强国相较还颇有不如，但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家。 在短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点。 1. 分权过度 南北战争结束以后，美国国内的单一性质更加明显。已经从一个颇具邦联性质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家。虽然单一性急剧上升，但美国的国家体制依然故旧，仍然维持了很强的邦联分权体制。 美国的分权包括联邦及各
5、州层次上的三权分立，以及联邦与各州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。美国分权过度的问题建国之初就受到汉密尔顿等联邦党人的攻击。这一问题虽然在联邦党人的努力下得到了认识，但是在实践上始终没能真正解决结果美国人不得不逐渐偏离建国的政治理想，形成以行政集权为特征的强有力的总统制。不过到19、20世纪之交，这一过程尚未最后形成。 2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏 19世纪后半的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领
6、域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。 尽管美国社会内部发生了天翻地覆的巨大变化，但美国的国家体制没有进行相应的改革。各种新的问题多是通过政治变通，通过各种随时随地地“安排”各种临时机构来加以弥补的。古德诺在本书中就指出，美国之所以能够在相当长一段时期不对政治行政体制进大的调整也能支撑下来，最大的原因就在于在正式体制之外存在着各种非正式组织（古德诺称之为“法外体制”，以相对于正式的体制“法内体制”）， 美国的立法（政党和国会）也远较欧洲
7、国家强大有力，两党轮流执政，不招外手。“法内不足，法外补”，特别是政党等法外组织灵活变通，无所不在，无所不能，从外部给正式体制提供了不可或缺的巨大支持。 但是多面手的政党虽然能够包办替代很多政治行政功能，并非专门家，很难期待靠它来提高工作效率。在当时在政治行政功能分化尚不充分的美国，不得已全面借重于政党这个万金油。另一方面，政党过多的工作，使它背上了过于沉重的负担，从而无法集中精力于凝聚民意等本职工作，并进一步导致了以政治分赃制为代表的政治腐败的盛行。 3. 政党分赃 另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大弊端，即是所谓的政党分赃制(Spoils system，又译为“猎官制”)。古德诺
8、执笔本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分赃制。 美国的政党分赃有其历史背景和思想渊源,可以说是美国建国以来的政治传统。跟欧洲大陆国家相比，长期以来，美国政治体系就凭着几条基本的政治信条进行粗放式的政治统治。当时的美国人信奉“从政不难，是个人都可以胜任”的信条，同样还相信“战利品属于胜利者”，所以政党分赃天经地义，无可厚非。美国人的分赃政治是比较彻底的不搞坐地分赃,不瓜分更不均分,而是胜者为王败者为寇,落选了的话就一无所有。好在风水轮流转, 允许数年以后卷土重来,到时候也同样允许胜者驱逐败者，所以美国政坛一直杀杀打打,难有安宁之日。为了避免庞大的官僚政府,同时,也是为了对选民负责，
9、还经常进行官员的轮换。无论选任官职之大小, 动辄投票表决。结果在政党的操作下,行政体制中始终充斥着大量的非正式的法外组织和人员，使得机构膨胀,效率低下。当时美国的政治制度深受大陆学者诟病，要等到法国人托克维尔来发现其内在的可能性和未来性以后才逐渐为世界所认识之后才逐渐流行起来。 虽然都面临分赃政治的威胁，但是美国和英国的情形不同。英国是立宪君主制，作为党魁的英国首相理论上在政治体制中并非居首，分赃政治的影响主要限于党争的范围。而总统居首的美国的情形则更为紧迫。作为党魁的总统上梁不正，腐败超出了党争的范围，整个国家的政治都因此受到了很大的影响。同时，英国的政治腐败随着党魁在立宪君主制下获得了制度
10、性的发展已逐渐成为国家正式体制的一个有机的组成部分。美国总统却始终只能以两张面孔面对世人，这是非常尴尬的当然，美国也进行了一些努力，比如启用一些社会名流,偶尔还用一两个野党人士,以减少减轻政党分脏的色彩。但是实际上政党分脏的特征至今也未能完全克服。美国每次交换政权，白宫就要来一次大搬家。一般政府交接有3000到5000政府官员（政治任命职务的人员，非资格任用职务）交替。其间美国政府忙于交接，结果不短一段时间处于半空转的状态。这对美国的内政外交都有一定的影响。为了解决这一问题，美国在1883年通过彭德尔顿法施行了功绩制（merit system，事实上是一种“资格任用制”），但到19世纪末尚未见
11、根本改善。 三、 古德诺对政治体系的本质的认识 1. 各种各样的政治体制 古德诺的政治思想受到了社会有机体论的影响。他认识中的“国家”是一个有意识的或者说有意志的存在。国家的活动就是对其意志的执行，是为了完成国家所要达成的目标所作的努力，而国家的活动是以国家体制或政府体制为组织依据的。政治与行政这本书的副标题是“对政府的研究”，这个政府是广义上的政府，跟“国家”大致上重合，我们现在也称之为“政治体制”。古德诺研究政府的机构与功能，这对后来政治学的结构功能主义是有影响的。 古德诺在本书一开始就引用了他在柏林大学的老师甄内斯特（R.Gneist）的理论指出，世界上存在着各种各样的政治体制，但是就其
12、本质而言，互相之间的差异是很小的。政治体制的外部形式容易引人注目，但是不论外部形式如何，各种政治体制的内部实质是非常相像的。只注意制度规范等表面形式的部分，而不考察活生生的政治生活，这是不可能真正理解政治体系的本质的。任何制度都有利有弊，政治学研究的目的就在于了解这利弊两个方面以扬长避短。只有更合理的制度没有最合理的制度。没有哪一种政治体制在任何情况下都优于其他的政治体制。 进入20世纪以后，美国在世界上的地位急剧上升，美国的政治研究也从政治思想转型为所谓的政治科学。从这个意义上说，古德诺那一代的政治学者是美国最后的政治思想家和最初的政治学家。到古德诺那一代人为止，当时美国的历史才刚刚开始，尚
13、处于以欧洲为榜样的时期，学者们言必称欧洲。由于当时美国人相对平视世界上各种政治体制，其认识比现在也要深刻得多。 2. 法内与法外制度 法律分成文与不成文（习惯）法，政治制度也有正式与非正式之分。古德诺称之为“法内体制”与“法外体制”,认为二者同样重要，有时法外体制可能会更重要一些。尽管随着制度化的发展，正式制度的部分不断扩大，但是非正式制度永远无法避免。但是如果缺少了正式的部分，制度就不再是制度了，所以必须在正式与非正式之间,在法内和法外之间找一个平衡点，并且不断地进行正式化也即制度化的努力。其实，早在中世纪时托马斯阿奎那就认识到了这一点，他说“习惯具有法律的力量，它可以取消，也可以作为法律的
14、解释者”阿奎那政治著作选，马清槐译，商务印书馆，1982年，第126页。由于通常制度化总是滞后的，比活生生的政治生活要慢上一个节拍，因此不能不直接考察政治生活本身。而这就要我们同时关注法外的非正式体制了。 3. 政治体制改革 古德诺认为政治体制是在具体的政治环境下逐渐成长而成的，政治体制的发展是根据一个国家的历史习惯和社会经济情况来决定的，而不以人的主观意志为转移。即使人为地制定一种超前的政治体制，不过是新瓶装旧酒，换汤不换药，过不了多久即会发生政变，代之以更相宜之的政治体制。古德诺对政治改革采取渐进改良的态度，他反对革命，是个不折不扣的保守派。 古德诺跟中国近现代史渊源甚深。他曾担任过北洋政
15、府的法律顾问(19131914年)。回美国后任约翰霍普金斯大学校长，同时兼任北洋政府兼职法律顾问至1916年。1917年，他还在北京与芮恩施（P. S. Reinsch）等人发起并成立“中国社会政治学会”。古德诺于1915年发表共和与君主论一文，认为共和制度不适合当时中国的国情。古德诺宣称是一次早熟的革命，从中不可能导致真正意义上的共和制度，强制推行不符合国情的共和制的话将导致军人干政和军阀割据，并最终导致国家统一的丧失。他建议中国最好先搞一段时间君主立宪，然后逐渐过渡到真正的共和制。 四、 否定三权分立的二权思想 古德诺的政治思想直承洛克的二权论。古德诺否定了孟德斯鸠的三权分立说,他甚至断言
16、孟德斯鸠在法的精神一书中并不曾提倡过什么可供分立的三种权力。但是跟同样否认三权分立的卢梭不同，古德诺认为司法独立虽然不是科学的政治原理，但却是一种合理的政治实践。至于所谓的司法的独立地位实际上是由司法作为执行国家意志（执法）机构所具有的专业性和技术性决定的，司法并非一种跟其他国家权力相分立的独立的国家权力。他指出行政组织也同样具有的相对独立的地位和作用，但是这些都不过是为了达到国家意志（民意）的自然表达和有效的执行的方法手段而已，使之独立不过是一种制度上的“安排”而已。 古德诺是政治与行政分二分理论的主要倡导者。他在政治与行政中，系统阐述了政治与行政分工协调的理论。对古德诺而言，作为有机体的国家只可能设想存在两种功能，即表达和执行的功能。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
