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1、2008年 5月 第 5卷 第 5期Journal of Hubei University of Economics(Humanities and Social Sciences湖北经济学院学报 (人文社会科学版 May.2008Vol.5No.5改善民生视角下的我国政府社会管理改革探讨 基于江苏省民政厅的实证研究李琴(华中师范大学 管理学院 , 湖北 武汉 摘要 :本文从改善民生视角出发阐述了从民生高度来认识完善社会管理的必要性以及民生问题凸显下社会管理面临的挑战 , 并依托江苏省民政厅的调研基础上详述了其完善社会管理的探索及存在问题 , 最后着重针对政府 社会管理改革中贫困问题和体制问题总
2、结并提出了改善民生视角下我国政府社会管理改革的对策及思考 。关键词 :民生 ; 社会管理一 、 实证研究背景及概念界定 (一 实证研究背景2007年 9月 2007年 12月笔者依托江苏省民政厅的 大力支持对江苏省改善民生视角下的政府社会管理改革进行 了深入调研 。 此次调研采用召开多层次的座谈会做定性分析 和通过人户问卷访问做定量分析相结合的方式进行 。 从提高 研究的科学性和针对性出发 , 笔者将江苏省分为城市 、 县城 、 农村三个层面 , 并根据不同的经济状况 , 划分为高收入地区 、 较高收入地区 、 中等收入地区和低收入地区 4个类别地区 , 进 行比较研究 。之所以选择民政厅作为
3、本选题的调研对象 , 基于以下两 点 :一来 , 民政部门是政府承担社会行政事务管理的重要职能部门 。 1是进行社会管理的重要载体 。 二来 , 民政工作在保障民生等方面具有不可替代的作用 。(二 概念界定民生视角 :孙中山先生曾说 :“ 民生就是人民的生活 、 社会 的生存 、 国民的生计 、 群众的生命 , 以改善人民物质生活 , 解决 人民食 、 衣 、 住 、 行问题 , 防止出现贫富严重对立为目标 。 ” 2十 七大报告指出 :必须在经济发展的基础上 , 更加注重社会建 设 , 着力保障和改善民生 , 推进社会体制改革 , 扩大社会服务 , 完善社会管理 , 促进社会公平正义 , 努
4、力使全体人民学有所 教 、 劳有所得 、 病有所医 、 老有所养 、 住有所居 , 推动建设和谐 社会 。 3基于此 , 笔者的民生主要是人民群众基本生活需要 , 民生 视角主要是从保障和满足人民群众的基本生活需要出发进行 探讨 。社会管理 :什么是社会管理 ? 社会管理是政府的四大职能 之一 , 学者华建敏认为可以把社会管理理解为一种公共产品 , 主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转 , 对社会系 统的组成部分 、 社会生活的不同领域以及社会发展的各个环 节自觉进行的运筹 、 组织 、 协调 、 服务 、 监督和控制的过程 。 从 政府履行职能的角度来说 , 加强社会管理主要是通过制定
5、和 实施社会政策 , 依法对社会事务进行管理 , 规范社会组织和公 民行为 , 维护人民群众合法权利 , 协调社会利益 , 化解社会矛盾 , 维护社会公正 、 社会秩序和公共安全 。 4(本文借用此概念 二 、 从改善民生的高度来认识完善社会管理的必要性 社会管理的核心就是要着眼于改善民生 , 民生问题是人 类生存发展的基本问题 , 也是一个国家政府治国理政的最根 本的问题 。 我国现阶段 , 民生问题之所以成为社会的热门话 题 , 主要原因为社会成员经济分层越来越明显 、 贫富差距越来 越突出 , 民生问题如不妥善解决 , 会影响到政权的巩固 、 执政 地位和社会凝聚力 。 我们党和政府历来
6、重视民生问题 , 始终把 解决民生问题作为各级党委政府的基本职责 。 改革开放三十 年 , 是我国解决民生问题成就最大的时期 , 是群众得到实惠最 多的时期 。 特别是近年来 , 随着我国经济发展水平的不断提 高 , 综合国力进一步增强 , 党中央 、 国务院为改善民生采取了 一系列政策措施 , 取得了明显成效 , 得到了广大群众的衷心拥 护 。基于此 , 从改善民生视角进行对完善政府社会管理改革 的探讨有极强的理论和现实意义 。三 、 民生问题凸显下社会管理面临的挑战机遇与挑战并存 , 我国步入全面建设小康社会的同时一 些原有的社会矛盾逐渐呈现新的形式 , 社会矛盾日趋复杂 , 社 会管理面
7、临更大的挑战 。1. 贫困问题 城乡 、 区域和不同社会成员之间收入分 配和财富分布的差距不断扩大使社会利益关系协调的难度加 大据不完全统计 , 2006年江苏省年平均保障标准是 1503.5元 , 月均只有 125.29元 。 城乡差别表现在 :城市月保障标准为228.8元 , 县城 189.9元 , 农村只有 88.1元 , 城市是农村的 2.6倍 。 地区差别表现在 :城市高收入地区达到 3424.2元 , 低收入 地区只有 2102元 ; 县城高收入地区达到 3456.8元 , 低收入地 区只有 1860.9元 ; 农村高收入地区达到 2200元 , 低收入地区 只有 764.1元 ,
8、 高收入地区是低收入地区的 2.88倍 。从这些数据可以看出 , 目前广大社会成员对缩小收入差 距 , 实行社会再分配的要求比以往任何时期都更为迫切 。 这就 需要政府把更多的精力放到社会重大利益关系的调整上来 , 放到利益再分配上来 , 把更多的财政资金投向公共服务领域 ,11 逐步实现基本公共服务均等化 。2. 体制问题 社会管理体制机制不适应经济体制转轨 和社会转型的新形势从总体上看 , 我国的社会体制改革滞后于经济体制改革 。 过去 计 划 经 济 体 制 下 建 立 起 来 的 社 会 管 理 体 制 正 在 改 革 之 中 , 适应发展社会主义市场经济要求的社会管理体制还没有 完全
9、建立起来 , 社会管理和公共服务的体制机制难以适应社 会结构快速变化的新形势 。 政府职能转变不到位 , 存在着 “ 越 位 ” 和 “ 缺位 ” 等现象 。四 、 改善民生政策下完善社会管理的探索及存在的问题 (一 针对贫困问题探索 :江苏省省委 、 省政府高度重视民生问题 , 围绕就业 、 社保 、 教育 、 卫生 、 住 房 等 直 接 关 系 民 生 的 问 题 , 加 大 投 入 力 度 , 加快改革步伐 , 加强政策落实工作 , 作出了一系列工作部 署 , 如城乡低保制度 、 农村五件实事 、 城乡医疗救助 、 困难家庭 子女入学等 。存在的问题 :1. 保障面还比较窄目前江苏省保
10、障的困难群众只占总人口的 5.4%, 保障面 还比较窄 , 少数困难群众还没有被纳入保障的范围 。 以 2004年为例 , 符合条件的农村低保对象共有 28.25万户 , 60.70万 人 , 已保障 12.25万户 , 29.6万人 , 尚有 11各县 (区 没有建立 农村低保制度 , 还有 39万人还没有纳入保障范围 。2. 法规建设亟待加强困难群众涉及面比较宽 , 对他们的保障必须依法规范管 理 。 近年来 , 江苏省加快了有关困难群众生产生活保障方面的 法规建设步伐 , 但同实际需求相比还有差距 , 一些保障工作还 没有法规依据 , 一些原有的法规依据 , 已不能适应形势发展要 求 ,
11、 亟待修改 , 一些相应的配套制度有待抓紧制定等等 。 法规 建设的滞后 , 影响了困难群众保障和救助的规范化建设 。 3. 部分政策落实没有完全到位就江苏省而言 , 部分经济欠发达的地方对义务教育阶段 学杂费只进行部分减免 ; 城市低保对象在房租 、 水电气补贴 、 就医等方面虽有优惠政策 , 但在落实上打了折扣 , 没有完全落 实到位 。 这些都对困难群众生产生活问题的解决产生了负面 的影响 。(二 针对体制问题十七大报告指出 :完善社会管理 , 要健全党委领导 、 政府 负责 、 社会协同 、 公众参与的社会管理格局 , 健全基层社会管 理体制 。探索 :就江苏省而言 , 在完善社会管理
12、上社区建设最值得 一提 。 江苏作为经济文化大省 , 是社区建设的发祥地 , 以江苏 省民政厅为例 , 近年来 , 江苏省各地积极探索民间组织向社区 延伸政府服务 、 提高社区自治功能的新途径 、 新模式 , 并按照 “ 权随责走 、 费随事转 ” 的原则 , 逐步下放基层公共管理职能 , 取得了初步成效 。存在的问题 :从总体上看 , 江苏省大量的社区民间组织未 纳入登记管理轨道 , 处于自发组织状态 , 规划 、 引导和规范工 作明显跟不上 。 社区民间组织尚处于初级发展阶段 , 一方面社 区民间组织在数量 、 质量 、 种类和功能上远远滞后于经济社会 发展和社区居民的实际需要 ; 另一方
13、面不少社区民间组织发 展无序 , 处于自生自灭状态 , 甚至有的社区组织如不加以争取 引导和规范 , 还可能受不良思想和行为影响 , 容易给地方稳定 带来新的矛盾和问题 。五 、 改善民生视角下我国政府社会管理改革的对策及思 考(一 针对贫困问题1. 加强社会保障的系统性就江苏省而言 , 目前 , 从总体上分析对困难群众生产生活 的保障还缺乏系统性 , 还没有一个较为完整的制度规范 , 部门 之间在衔接上经常会出现缝隙 , 这给困难群众的保障和救助 工作带来很大的困难 。 通过调研分析笔者认为 , 当前要加强对 解决困难群众生产生活问题的宏观研究 , 高度重视困难群众 保障制度的整体设计工作
14、。 要通过整合现有的相关制度 , 解决 各部门之间由于协调不到位而导致的保障缝隙问题 , 使各部 门之间做到 “ 无缝衔接 ” , 让绝大多数的困难群众都能进入到 保障体系中来 , 并能享受到相对公平的保障 。2. 建立长效工作管理机制江苏省民政厅 2004年提出要积极探索建立解决困难群 众生产生活问题的长效机制 。 按照政府主导 、 社会参与 、 管理 规范 、 责任明确的原则 , 逐步建立和完善以城乡低保 、 五保供 养 、 灾害救助 、 就业援助 、 医疗救助 、 教育救助 、 住房救助 、 特殊 救助为主要内容 , 与经济发展水平相适应 , 组织网络化 、 管理 制度化 、 服务社会化
15、的长效工作管理机制 , 让困难群众与全省 人民共同享受改革 、 发展的成果 。(二 针对体制问题1. 加快政府职能转变 , 优化政府职能和权力配置要进一步调整政府的职能定位 , 在抓好经济调节 、 市场监 管的同时 , 更加注重履行社会管理和公共服务职能 , 推进各项 社会事业全面发展 。 继续推进政企分开 、 政资分开 、 政事分开 、 政府与中介组织分开 , 使政府的社会管理和公共服务职能切 实得到强化 。 深化行政审批制度改革 , 进一步减少和规范行政 审批事项 , 使政府有更多的精力用于社会管理和公共服务 。 2. 加强社区建设和规范发展社会组织 , 探索建立多元化 的社会治理机制(1
16、 要建立健全新型社区管理和服务体制社会管理和公共服务的重心要放在基层 , 以社区为重要 载体和平台 。 特别是在农村 , 要结合社会主义新农村建设和乡 镇机构改革 , 针对农村人口流动等新情况新问题 , 不断完善村 民自治 , 积极探索建立健全农村社区管理的新的体制机制 , 进 一步加强农村的社会管理和公共服务 。(2 放宽登记条件 , 简化登记程序据初步统计 , 江苏省现有社区民间组织 12000多个 , 但经 民政部门登记 、 备案的不足 2000个 , 有 10000多个社区民间 组织游离在 登 记 之 外 , 未 纳 入 登 记 管 理 的 比 例 高 达 80%以 上 。 对此 , 如果放任发展 , 不加以规范管理和引导 , 既不利于社 区民间组织的健康发展和发挥积
